Gedeelde belangen, wederzijds profijt?

Beleidsdoorlichting artikel 1 van de BHOS-begroting

Naar rapport
Beleidsdoorlichting BHOS artikel 1 Foto voorkant rapport

Resultaten — Beleidsdoorlichting artikel 1 van de BHOS-begroting

IOB heeft artikel 1 van de begroting voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) geëvalueerd voor de periode 2012-2020. Deze beleidsdoorlichting betreft een synthesestudie, waarin bestaande evaluaties en onderzoeken op de deelterreinen van artikel 1 zijn opgenomen. Op deze pagina worden de belangrijkste bevindingen en aanbevelingen uiteengezet.

Achtergrond

Met het kabinet-Rutte II (2012-2017) werden de beleidsterreinen hulp en handel samen ondergebracht bij één minister: die van BHOS. Daarmee moest met minder geld méér maatschappelijk rendement bereikt worden. Dit zou kunnen door met het beleid niet alleen bij te dragen aan duurzame ontwikkeling, maar ook aan de belangen van Nederlandse bedrijven. De achterliggende ambitie was de overgang van een afhankelijke hulprelatie naar een meer gelijkwaardige handelsrelatie. Zo zouden gedeelde belangen een bijdrage kunnen leveren aan wederzijds profijt.

Deze beleidsdoorlichting kijkt terug op ruim acht jaar BHOS-beleid en richt zich daarbij op artikel 1 van de begroting. Dit artikel omvat activiteiten in het kader van duurzame economische ontwikkeling, handel en investeringen.

De evaluaties en onderzoeken die deze beleidsdoorlichting gevoed hebben, bieden inzicht in de resultaten van het beleid van kabinet-Rutte II en, voor zover mogelijk, ook van het beleid onder kabinet-Rutte III. Om goed zicht te krijgen op de combinatie tussen hulp en handel omvat de analyse ook activiteiten die onder andere BHOS-artikelen en andere ministeries vallen. Zo is er bijvoorbeeld gekeken naar programma’s voor water en voedselzekerheid, belastingbeleid en exportkredietverzekeringen.

Centrale vraag

Hoe effectief, efficiënt en coherent was het beleid onder artikel 1 van de BHOS-begroting, uitgevoerd tussen 2012 en 2020? En in hoeverre was er sprake van synergie tussen hulp en handel binnen dit artikel?

Conclusies

In het rapport worden zestien conclusies benoemd ten aanzien van de effectiviteit, efficiëntie, coherentie en synergie van het beleid. Dit zijn daarvan de meest in het oog springende:

Effectiviteit

Evaluaties constateren dat er in het algemeen onvoldoende sturing is op resultaten op de lange termijn. De programma’s voor private-sectorontwikkeling in ontwikkelingslanden boeken weliswaar grotendeels goede resultaten op korte termijn, maar er is weinig inzicht in ontwikkelingsimpact. Ten aanzien van het handelsbeleid draagt Nederland bij aan het profiel van de Europese Unie als normatieve macht. Maar, de handelspolitiek richting Brussel zou kunnen winnen aan effectiviteit als Nederland strategischer handelt. De benuttingsgraad van handelsakkoorden is goed, maar deze kan vooral bij Nederlandse exporteurs verder omhoog. Het handelsbevorderende instrumentarium draagt beperkt bij aan de internationalisering van het Nederlandse midden- en kleinbedrijf.

Efficiëntie

Er is over het algemeen weinig inzicht in de kosteneffectiviteit van het beleid. Enerzijds komt dat door een gebrek aan inzicht in de resultaten. Anderzijds komt dat doordat resultaten vaak niet toegeschreven kunnen worden aan het beleid. Revolverende fondsen dragen bij aan efficiëntie, maar er bestaat spanning met ontwikkelingsrelevantie: te veel nadruk op revolveerbaarheid kan namelijk resulteren in de financiering van minder risicovolle, en daarmee veelal minder ontwikkelingsrelevante activiteiten. De ambitie om door middel van demonstratie-effecten private investeerders over de streep te trekken, is nog niet verwezenlijkt. Over de gehele linie is er sprake van onderuitputting: er wordt gemiddeld een kwart minder dan de gereserveerde middelen uitgegeven.

Coherentie en synergie

De doorlichting signaleert een gebrek aan sturing op synergie tussen hulp en handel door politici, beleidsmakers en uitvoerders. Dit hangt samen met het ontbreken van een beleidstheorie voor hulp en handel, waardoor er te weinig zicht is op dilemma’s die zich (kunnen) voordoen. Een geïntegreerde beleidsaanpak komt nog onvoldoende van de grond, met hulp en handel als twee nog los van elkaar opererende zuilen binnen de ambtelijke organisatie. Wel is er meer aandacht gekomen voor ontwikkelingsdoelen in het handelsbeleid, met Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO) als brug tussen hulp en handel. Nederlandse bedrijven tonen vooralsnog weinig belangstelling voor ontwikkelingslanden, zeker als het gaat om investeringen. Hun betrokkenheid leidt vooral tot resultaten op het gebied van hulp en handel in middeninkomenslanden.

Aanbevelingen

Op basis van deze conclusies zijn onder meer de volgende aanbevelingen geformuleerd:

  1. Stuur meer vanuit het doel om impact op de lange termijn te genereren. Bied weerstand aan de neiging om interventies te richten op resultaten op korte termijn.
  2. Creëer meer impact door schaal en massa. Richt instrumenten bijvoorbeeld meer op de versterking van het ondernemersklimaat, en op sectoren en ketens in plaats van op individuele bedrijven.
  3. Verbeter systemen voor monitoring en evaluatie op alle fronten, onder meer door heldere beleidstheorieën op hoofdlijnen op te stellen.
  4. Zorg voor verdere integratie van ontwikkelingsdoelen in het handelsbeleid. Versterk de inzet op IMVO en de verduurzaming van waardeketens.
  5. Richt het gecombineerde hulp-en-handelinstrumentarium op díe middeninkomenslanden en sectoren waarin ontwikkelingsuitdagingen zich voordoen. Voorkom daarbij negatieve uitruileffecten.
  6. Betrek Nederlandse bedrijven ook in het hulpbeleid, maar stel daarbij de ontwikkelingsbehoeften van ontwikkelingslanden centraal. Ga hierbij minder uit van commercieel potentieel.
  7. Stuur meer op synergie en coherentie door een beleidstheorie voor de geïntegreerde hulp-en-handelagenda te formuleren.

Bouwstenen

Voor deze beleidsdoorlichting is gekeken naar een groot aantal bestaande evaluaties en onderzoeken op de verschillende deelterreinen. Een deel daarvan, uitgevoerd door IOB, is te vinden op deze website: