Evaluatie van de integratie van het Nederlandse hulp, handel en investeringenbeleid in Bangladesh, Ethiopië en Kenia, met een focus op mogelijke synergie en coherentie in de uitvoering. Deze samenvatting presenteert de belangrijkste conclusies en aanbevelingen.
Inleiding
In 2012 stelde het kabinet van Rutte II een nieuwe minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking aan. Voor het eerst werd Nederlands beleid van ontwikkelingssamenwerking, handel en investeringen in één beleidsagenda samengebracht. De bundeling van het beleid had tot doel om coherentie en synergie gericht op meer rendement voor zowel Nederland als ontwikkelingslanden. De beleidsnota ‘Wat de wereld verdient’ (2013) formuleerde drie centrale doelen: 1. het uitbannen van extreme armoede binnen één generatie; 2. het bevorderen van duurzame en inclusieve economische ontwikkeling wereldwijd; en 3. het faciliteren van succes voor Nederlandse bedrijven die zakendoen in het buitenland.
Deze studie evalueert de implementatie van het hulp, handel en investeringenbeleid in Bangladesh, Ethiopië en Kenia (2013–2020). De studie gaat in op de volgende aspecten:
- De wijze waarop integratie van het hulp, handel en investeringenbeleid in de praktijk heeft plaatsgevonden.
- De aan het beleid toe te schrijven resultaten-interventies.
- De wijze waarop de drie hoofddoelstellingen van het beleid coherent en simultaan zijn bediend.
Conclusies
Het onderzoek Evaluatie hulp, handel en investeringenbeleid leidt tot de volgende conclusies:
1. Verschil in aanpak, beschikbare middelen en capaciteit
Implementatie van hulp, handel, en investeringenbeleid is in de drie partnerlanden op verschillende manieren in de praktijk gebracht. De reden voor dit onderscheid wordt verklaard door verschillen in...
Scenario’s van politieke spanningen, regionale onveiligheid, terroristische aanslagen, natuurrampen en klimaatverandering gelden voor alle drie de partnerlanden, al dan niet in verschillende mate. Echter, een grotere verscheidenheid is te vinden in de aanwezigheid van natuurlijke grondstoffen, de grootte van de binnenlandse markt, andere locatievoordelen, aansluiting met globale waardeketens, het nationaal bestuur en de capaciteit van de ontvangende overheid, en het risico op corruptie. Deze factoren vormen tezamen het doek waartegen Nederlands beleid geïmplementeerd diende te worden en verklaren het verschil in aanpak.
Nederland heeft goede diplomatieke banden met alle drie de partnerlanden. Echter, er is onderscheid in de mate van samenwerking. De verscheidenheid in het politieke en institutionele landschap in de drie landen heeft gezorgd voor verschil in de gekozen kanalen voor ODA distributie;
Nederlands beleid sloot over het algemeen aan op het beleid en de prioriteiten van de partnerlanden. Verschil was zichtbaar in de mate van aansluiting; gebrek aan duidelijk beleid en begeleiding vanuit Den Haag;
Het beleid miste een duidelijke gedefinieerd kader en ontwikkeltheorie (Theory of Change) van hoe de transitie er in de praktijk uit zou moeten zien. Hoe het beleid vertaald moest worden naar de praktijk werd vooral aan de ambassades overgelaten. Met de ambassades in the lead, ontstond een unieke vertaalslag van het beleid per partnerland;
Verschillen waren waarneembaar in beschikbare financiële middelen, personeel en de tijd waarbinnen de transitie zich voltrokken moest hebben (de phase out datum). Voor alle drie de partnerlanden gold een grotere rol voor centraal uit Den Haag aangestuurde fondsen ten koste van decentrale budgetten in beheer bij de ambassades.
2. Meer focus op private sector ontwikkeling in ontwikkelingssamenwerking
In de uitvoering van beleid heeft private sector ontwikkeling (PSO) een nadrukkelijker plaats gekregen, zij het in verschillende mate. Dit is bijvoorbeeld zichtbaar in de vergrote focus op PSO in het OS-programma van de ambassades. Het is het duidelijkst zichtbaar voor Kenia en – in iets mindere mate – ook voor Bangladesh. Een toename in focus op PSO werd niet waargenomen in de OS-programma van de ambassade in Ethiopië, maar dit wordt verklaard door de in de MJSP beoogde lange termijn voortzetting van de ontwikkelingssamenwerking gericht op hulpdoelen zoals voedselzekerheid.
Ook de ontwikkeling van centrale ODA uitgaven toont meer focus op PSO als onderdeel van hulpprogramma’s. Alhoewel het overgrote deel van de centrale ODA uitgaven werd besteed aan programma’s voor sociale en humanitaire ontwikkeling, is een lichte verschuiving over tijd waarneembaar, met meer focus op PSO en, in zekere mate meer aandacht voor handels- en investeringspromotie.
Beeld: © Shutterstock
3. Unieke aanpak van handel- en investeringspromotie
Zowel het PSO beleid als het beleid gericht op handels- en investeringsbevordering werd uitgevoerd langs twee sporen: directe ondersteuning aan individuele bedrijven en activiteiten gericht op de verbetering van het ondernemingsklimaat. Voorbeelden van uitgevoerde interventies zijn economische diplomatie, handelsmissies en de PSD Apps. De twee sporen-aanpak leidde tot een unieke aanpak in alle drie de partnerlanden. Diverse stakeholders identificeren de toegevoegde waarde van de ambassade bij deze interventies.
4. Integratie van hulp-handel en investeringsdoelen is lastige opgave gebleken
Analyse van de organisatie en uitvoering van het OS-programma van de ambassades duiden op een verbeterde integratie van programma’s en het hulpbeleid in de partnerlanden. Speerpunten worden goed op elkaar afgestemd, met onder meer focus voor thema’s, zoals water, landbouw en SRGR. Desalniettemin is het integreren van handels- en investeringsdoelstellingen in het OS-programma een lastige – en soms onmogelijke – opdracht gebleken.
De geografische focus van verscheidene hulpprogramma's in arme gebieden waren vanuit armoedeperspectief goed gerechtvaardigd, maar vanuit ondernemersperspectief waren deze gebieden niet de meest veelbelovende.
Het integreren van hulp, handel en investeringsdoelen, hoewel goed bedoeld, bleek een uitdaging –vooral bij landrechtenkwesties – wat soms trade-off’s in beleidsdoelen tot gevolg had.
De ambassade financierde voedselzekerheidsprogramma's uitgevoerd in economisch geavanceerde gebieden en gericht op markt-producerende boeren. Dit vergrootte de kansen voor commercieel succes voor Nederlandse leveranciers, maar sloot ook zelfvoorzienende boeren en boeren in armere, drogere en meer afgelegen gebieden uit.
Ook de integratie van hulpdoelen in handel en investeringspromotie is een moeilijke opgave gebleken, met tot dusver weinig bewijs voor resultaat.
Positieve resultaten doen zich voor bij IMVO-gerelateerde (ODA en niet-ODA) interventies.
5. Toename bilaterale handel maar geen duidelijke conclusies over de effecten van het beleid
In de beoordeling van de implementatie van het beleid zijn bilaterale handels- en investeringsstromen beoordeeld. Echter gegevens van directe buitenlandse investeringen (DBI) bleken onvolledig en/of onbetrouwbaar, waardoor deze niet in aanmerking kwamen om in de evaluatie te worden meegenomen.
Tussen 2013 en 2018 is de totale bilaterale handel (import- en exportwaarden) met Ethiopië meer dan verdubbeld en met Bangladesh bijna verdubbeld. De totale bilaterale handel met Kenia nam het minst toe, maar nog steeds met 28 procent.
Een op een gravitatiemodel-gebaseerde regressieanalyse werd uitgevoerd om de ontwikkeling van bilaterale handelsrelaties op macro-economisch niveau verder te beoordelen op het effect van Nederlandse interventies. Hierin werd werkelijke handelsdata vergeleken met verwachte handelsdata.
Uit de analyse bleek echter weinig verbetering in de bilaterale handelsprestaties. Hiermee wordt geconcludeerd dat elk effect dat zich mogelijk heeft voorgedaan niet zichtbaar is op macro-economisch niveau.
Op micro-economisch niveau wijst kwalitatief onderzoek op de positieve effecten van met name ambassade-interventies.
Beeld: © Shutterstock
Kas met rozen aan de noordkant van Lake Navaisha, Kenia
6. Beperkte coherentie, coördinatie en afstemming van interventies en beleid
De implementatie van het beleid werd gekenmerkt door beperkte beleidscoherentie en coördinatie. Dit werd voornamelijk veroorzaakt door: het ontbreken van duidelijke overkoepelende richtlijnen over hoe de transitie te bewerkstelligen, de uitdagingen in het integreren van de beleidsterreinen en de beperkte coördinatie tussen centrale en gedelegeerde interventies. De introductie van de meerjarige landenstrategie kan dit verbeteren. Het heeft het potentieel om de informatie-uitwisseling te vergroten en de coördinatie en integratie van centrale en gedelegeerde programma's op alle beleidsterreinen te verbeteren.
Aanbevelingen
- Verduidelijk de belangrijkste doelstellingen van het hulp, handel en investeringenbeleid en stel realistische tijdschema’s vast.
- Wees expliciet over de mogelijke synergie en uitruil tussen beleidsdoelen.
- Leg nadruk op een integrale aanpak van interventies gericht op meer beleidscoherentie.
- Bouw voort op resultaten van IMVO-interventies, als aanknooppunt om de transitie te bewerkstelligen.
- Zorg voor voldoende uitvoeringscapaciteit, in Den Haag en op de posten.
- Versterk de samenwerking tussen ambassades en uitvoerders (zoals RVO en FMO).