Resultaten — Ondersteuning van ontwikkelingslanden bij belastingheffing
IOB heeft het beleid en de activiteiten van de Nederlandse overheid, gericht op het versterken van belastingsystemen in ontwikkelingslanden, geëvalueerd voor de periode 2012-2020. De studie bestaat uit onderzoek uitgevoerd door IOB en maakt gebruik van onderliggend onderzoek, uitgevoerd voor deze evaluatie, door het CPB, SEO, en Craig West.
Introductie
Rond 2010, volgend op de financiële crisis en de groeiende aandacht in de media voor de belastingpraktijken en -ethiek van multinationale ondernemingen (MNO’s), begon de G20 zich te richten op het probleem van internationale belastingen. Het doel was het voorkomen van base erosion and profit shifting (uitholling van de belastinggrondslag en winstverschuiving, BEPS) die gelegenheid tot belastingontwijking schept voor multinationals. Dit door de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling)/G20 geleide initiatief wees tegelijk expliciet op de problemen en uitdagingen waarmee ontwikkelingslanden worden geconfronteerd: zowel hun behoefte om belastinginkomsten te verhogen teneinde ontwikkeling op de lange termijn te bevorderen, als de uitdagingen die ze ondervinden om belastingontwijking door multinationals aan te pakken als gevolg van capaciteitsbeperkingen.
De Nederlandse regering erkende de risico’s van BEPS en steunde dit initiatief van de OESO/G20. Dit initiatief vormde, samen met de door Nederland verschafte capaciteitsopbouw ter verbetering van belastingstelsels in ontwikkelingslanden en de door Nederland geïntroduceerde unilaterale maatregelen om belastingontwijking tegen te gaan, de drie onderwerpen van het actieplan beleidscoherentie voor ontwikkeling (Action Agenda on Policy Coherence for Development, PCD-actieplan) dat in 2016 werd gelanceerd. In 2018 werden de bestrijding van belastingontwijking door MNO’s en het verbeteren van de mobilisatie van nationale middelen in ontwikkelingslanden toegevoegd als de twee doelstellingen van het PCD-actieplan.
Deze evaluatie keek naar de inzet van het ministerie van Buitenlandse Zaken en van het ministerie van Financiën in het kader van de drie subdoelen van het PCD-actieplan, alsook naar de coherentie tussen deze doelen.
Centrale vraag
In hoeverre zijn het beleid en de activiteiten van de Nederlandse overheid, die bijdragen aan het versterken van belastingsystemen in ontwikkelingslanden coherent en relevant, en wat waren de effecten hiervan?
Aanbevelingen
Subdoel 1: Internationale regels voor de bestrijding van belastingontwijking door MNO’s
Het PCD-actieplan omschrijft de doelstelling onder deze subdoelstelling als betere internationale regels voor de belasting van reële economische activiteiten. De Nederlandse regering wil binnen de EU en de OESO werken aan het opstellen van internationale regels om belastingontwijking en -ontduiking tegen te gaan, waarbij rekening wordt gehouden met de belangen van ontwikkelingslanden én het daarmee in overeenstemming brengen van het Nederlandse belastingbeleid.
Tijdens de beoordeelde periode verleende Nederland financiële steun aan activiteiten van het ATAF (African Tax Administration Forum) en de OESO gericht op het identificeren van de prioriteiten van ontwikkelingslanden, en hoewel deze enige discrepantie vertoonden met die van ontwikkelde landen, bleef Nederland bij het standpunt dat deze identiek waren en dat het niet nodig was om haar eigen standpunt te veranderen.
Over het algemeen werden slechts die prioriteiten van ontwikkelingslanden, die overeenkomst vertoonden met die van ontwikkelde landen, in de BEPS-acties opgenomen. Ondanks de substantiële overlap, met name wat betreft het beperken van renteaftrek, preventie van misbruik van belastingverdragen en de problematiek rondom verrekenprijzen (allemaal belangrijke prioriteiten voor ontwikkelingslanden), werden noch tax incentives noch belastingheffing van indirecte verkopen (indirect transfers) meegenomen in de BEPS-acties.
Daarom is het belangrijk dat Nederland bij zowel lopende als toekomstige onderhandelingen deze aanname betreffende de prioriteiten van ontwikkelingslanden toetst, met name in relatie tot het ‘BEPS 2.0’-project, waarbij aandacht wordt besteed aan de discussie rondom belastingheffing in de bron versus de vestigingsstaat in een steeds digitaler wordende economie – een belangrijke kwestie voor ontwikkelingslanden.
Om te toetsen of de prioriteiten van ontwikkelingslanden en ontwikkelde landen vergelijkbaar zijn, dienen deze prioriteiten te worden geïdentificeerd met gebruikmaking van de vier reeds beschikbare kanalen: i) de ronde tafel met vertegenwoordiging van het ministerie van Financiën (MinFin), het ministerie van Buitenlandse Zaken (MinBuZa), niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) en werkgeversorganisaties; ii) de Informal Task Force on Tax and Development van de OESO; iii) het Committee of Experts on International Cooperation in Tax Matters van de Verenigde Naties (VN); en iv) de beschikbare literatuur die regelmatig wordt gepubliceerd door internationale organisaties.
De geïdentificeerde prioriteiten moeten worden beoordeeld en opgenomen in het Nederlandse standpunt bij internationale onderhandelingen. Dit proces dient transparanter te worden gemaakt door verslag te doen van i) het Nederlandse standpunt; ii) de geïdentificeerde prioriteiten van ontwikkelingslanden en de manier waarop deze zijn geïdentificeerd; en iii) de mate waarin rekening wordt gehouden met deze prioriteiten en waarom.
Subdoel 2: Verminderen van het gebruik door MNO’s van het Nederlandse belastingstelsel als kanaal voor belastingontwijking
In het PCD-actieplan is het doel van deze subdoelstelling beschreven als het verminderen van het gebruik van Nederland als kanaal voor belastingontwijking in andere landen, waaronder ontwikkelingslanden. Daarom streeft de Nederlandse overheid naar het opnemen van antimisbruikbepalingen in belastingverdragen met ontwikkelingslanden en het nemen van extra maatregelen om geldstromen naar laagbelastende jurisdicties tegen te gaan.
De artikelen in bilaterale belastingverdragen tussen Nederland en ontwikkelingslanden die betrekking hebben op bronheffingen op dividenden, renten en royalty’s en het artikel betreffende vaste inrichting (VI) bevatten allen drempelwaarden, vrijstellingen en/of definities die hun reikwijdte beperken of vergroten. Over het algemeen proberen ontwikkelingslanden uitzonderingen met betrekking tot bronheffingen te beperken en de definities van deze heffingen te verruimen, terwijl Nederland het tegenovergestelde beoogt, wat de gevolgen van hogere bronheffingen op de belastinginkomsten voor een deel teniet kan doen.
Drempelwaarden, vrijstellingen en definities hebben een potentieel beperkend effect op hogere bronheffingen zoals overeengekomen in verdragen met ontwikkelingslanden. Aangezien hetzelfde geldt voor de artikelen die de reikwijdte bepalen van de vermogenswinstbelasting en de heffing van ondernemingswinsten, dient Nederland het belang hiervan met betrekking tot de belastinginning door ontwikkelingslanden te onderkennen en expliciet te zijn over de beoogde toepassing van deze artikelen in onderhandelingen over belastingverdragen met ontwikkelingslanden.
Uit het tijdsverloop van de bronheffingen op basis van de voor deze evaluatie onderzochte belastingverdragen met acht ontwikkelingslanden blijkt dat er de afgelopen decennia een aanhoudende neerwaartse trend is geweest in de bronheffingstarieven voor alle groepen: dividenden, renten en royaltybetalingen. Deze neerwaartse trend in de bronheffingstarieven kan mogelijk het risico op verlies van belastinginkomsten in ontwikkelingslanden vergroten, doordat Nederland een benchmarkverdrag hanteert als bovengrens voor het onderhandelingsresultaat. Het afsluiten van een belastingverdrag met Nederland kan multinationals gelegenheid bieden om de andere voordelen van het Nederlandse belastingklimaat te benutten.
Om rekening te houden met deze potentiële effecten op de opbrengst van bronheffingen in ontwikkelingslanden dient op basis van een netwerkanalyse (uitgevoerd door het CPB of een vergelijkbare instantie) te worden geverifieerd dat het onderhandelde verdrag de situatie met betrekking tot inkomsten uit bronheffingen voor het ontwikkelingsland niet verslechtert. Dit ongeacht het feit dat in de NFV 2020 is opgenomen dat Nederland bereid is hogere bronheffingen dan in het benchmarkverdrag te accepteren als het ontwikkelingsland kan aantonen dat het zijn beleid met betrekking tot de hoogte van de bronheffingstarieven die het tijdens de onderhandelingen beoogt, heeft aangepast.
Gezien het trage tempo waarmee ontwikkelingslanden antimisbruikbepalingen in belastingverdragen met Nederland opnemen en daarop een beroep doen, dienen de verwachtingen aangaande hun capaciteit om belastingontwijking aan te pakken te worden getemperd. Het is niet waarschijnlijk dat de opname van dergelijke bepalingen zal volstaan om belastingontwijking via Nederland te voorkomen.
Tot op heden heeft geen van de negen ontwikkelingslanden met een actieve antimisbruikbepaling in hun bilaterale belastingverdrag met Nederland het MinFin ervan op de hoogte gesteld dat het hierop een beroep heeft gedaan. Derhalve moeten er aanvullende acties worden overwogen die Nederland zou kunnen ondernemen om misbruik van verdragen door MNO’s die actief zijn in ontwikkelingslanden te voorkomen.
Subdoel 3: Structurele capaciteitsopbouw voor goed belastingbeleid en goede belastinginning in ontwikkelingslanden (met een focus op lage- en lagemidden-inkomenslanden)
Het doel van deze subdoelstelling is om door middel van structurele capaciteitsopbouw de kwaliteit van het belastingbeleid en belastinginning te bevorderen in ontwikkelingslanden.
In brieven van de regering aan het parlement was sprake van verschillende door Nederland genoemde criteria met betrekking tot het verlenen van steun voor capaciteitsopbouw (CO). Nederland was voornemens om CO te verschaffen aan alle 23 ontwikkelingslanden die de gelegenheid kregen om antimisbruikbepalingen op te nemen in hun belastingverdragen.
In de praktijk is de steun hoofdzakelijk beperkt tot de vijftien partnerlanden die worden genoemd in het beleidsdocument ‘Wat de wereld verdient’ uit 2013 en is deze steun het resultaat van een grotendeels vraaggedreven proces, hoewel enigszins beperkt tot een uitgebreide lijst met mogelijke onderwerpen die de expertise weerspiegelen van de uitvoerende partijen: de Nederlandse Belastingdienst, IBFD en de VNG. Met name relevant vanuit oogpunt van coherentie zijn die criteria die verband houden met partnerlanden en ontwikkelingslanden waarmee Nederland een belastingverdrag heeft gesloten. Daarom dienen deze criteria opnieuw te worden beoordeeld teneinde te specificeren aan welke landen, waarom en voor hoe lang welke steun zal worden geboden, daar dit de relevantie en duurzaamheid van CO-steun zal verbeteren. Om te waarborgen dat CO afdoende is gericht op die kwesties die voor ontwikkelingslanden het meest relevant zijn, dienen hulpmiddelen zoals TADAT consistenter te worden toegepast om op nationaal niveau onderscheid tussen CO-programma’s te kunnen maken en selecteren.
Van de bilaterale CO-steun die Nederland verschaft via de programma’s van de Belastingdienst en IBFD (alsmede de VNG) wordt verwacht dat deze in geïdentificeerde niches wordt ingezet en een aanvulling vormt op de programma’s van grotere multilaterale instanties of bilaterale donoren die in de ondersteunde landen actief zijn en vaak zijn ingebed in programma’s voor hervorming van de overheidsfinanciën. Tot dusverre is de toegevoegde waarde van deze bilaterale CO-programma’s nog niet helder gedefinieerd en onderbouwd. De toegevoegde waarde dient duidelijker te worden gespecificeerd en gebaseerd te zijn op de verwachte gevolgen voor de belastingheffing. Daarnaast zou Nederland kunnen kiezen voor bilaterale CO-steun als van langer lopende programma’s wordt verwacht dat deze een rol spelen in bredere bilaterale inspanningen ter verbetering van ondernemersklimaat of inspanningen op het gebied van economische diplomatie door de ambassades in deze landen. Gezien de kleine budgetten van de bilaterale programma’s, die tijdens de evaluatieperiode in 24 verschillende landen actief waren, verdient het eveneens aanbeveling om steun te beperken tot een select aantal landen.
In de beschikbare rapporten over CO-activiteiten worden de effecten van de interventies niet gespecificeerd. Meer inzicht in de gevolgen van bilaterale steun zou, in combinatie met een specificering van de omstandigheden waaronder CO-steun wordt verwacht relevant te zijn, het eenvoudiger maken om te bepalen in hoeverre de verwachtingen zijn waargemaakt. Aangezien de bilaterale CO-steun gefragmenteerd en kleinschalig is, moet beleid voor monitoring en evaluatie beperkt in reikwijdte zijn. Een eerste stap zou de identificatie van deelnemers voor trainingen en workshops kunnen zijn, plus het volgen van hen om te analyseren of en hoe zij hun verbeterde vaardigheden in lijn met de geboden steun benutten. Een tweede stap zou dan kunnen bestaan uit een analyse van de mate waarin zij hun opgedane kennis in de praktijk toepassen.
Coherentie van beleid en activiteiten onder de drie subdoelstellingen
De beschikbare beleidsdocumenten over het door Nederland ingenomen standpunt ten aanzien van internationale belasting- en verdragsonderhandelingen verschaften slechts beperkt inzicht in de wijze waarop de belangen van ontwikkelingslanden werden meegenomen. Er dient meer transparantie te zijn ten aanzien van de besluitvorming, d.w.z. de wijze waarop de verzamelde informatie over de belangen van ontwikkelingslanden wordt beoordeeld en toegepast om het Nederlandse onderhandelingsstandpunt te vormen en richting te geven. Dit zou kunnen worden bereikt door het MinBuZa meer te betrekken en stakeholders, waaronder de Tweede Kamer, beter te informeren over het standpunt dat Nederland voornemens is bij onderhandelingen in te nemen en de redenen daarvoor. Deze analyse dient ook te worden opgenomen in mandaten en/of rapporten voor onderhandelingen over internationale normen en belastingverdragen. Als het MinBuZa een prominentere rol wil spelen en een betekenisvolle bijdrage wil leveren aan discussies, is aanvullende fiscale expertise noodzakelijk.
De meeste indicatoren die in het voortgangsrapport over het PCD-actieplan worden gehanteerd zijn ofwel te algemeen ofwel te lastig te monitoren om betekenisvolle en geloofwaardige informatie te verschaffen waarmee richting kan worden gegeven aan beleid en beoordeling door het parlement mogelijk wordt. Sommige indicatoren meten geen daadwerkelijke resultaten. Derhalve moeten deze indicatoren betekenisvoller worden gemaakt, in die zin dat ze de voortgang ten opzichte van het realiseren van de doelstellingen uit het PCD-actieplan dienen te meten. Zij dienen niet beperkt te zijn tot, bijvoorbeeld, de opname van antimisbruikbepalingen in belastingverdragen, maar daarnaast ook inzicht te geven in het beroep daarop en de gevolgen ervan voor de bestrijding van belastingontwijking en de negatieve gevolgen van de rol van Nederland als doorsluisland.
Tegelijkertijd dienen de indicatoren realistischer te zijn en de reikwijdte ervan beperkt tot het meten van de voortgang ten opzichte van de doelstellingen, in plaats van alleen de impact van deze doelstellingen te meten als deze lastig is te meten en/of toe te schrijven aan Nederlandse interventies, zoals het geval is voor de belastingquote in ontwikkelingslanden. De gereconstrueerde ToC die in deze evaluatie is gehanteerd zou kunnen worden gebruikt en verfijnd teneinde te specificeren welke resultaten op welk niveau worden verwacht, waarna de indicatoren dienovereenkomstig kunnen worden bepaald.
