Publiek-private samenwerking (PPS) voor internationaal ondernemen kreeg een extra impuls na verschijning van het adviesrapport Team Nederland: Samen sterker in de wereld in april 2017. Om opvolging te geven aan het rapport zijn drie organisaties in het leven geroepen: NLinBusiness (NLiB), Trade and Innovate NL (TINL) en NLWorks. IOB heeft het beleid en de activiteiten van deze door BZ gesubsidieerde organisaties geëvalueerd voor de periode 2017-2022 en stelt vast dat de relevantie en additionaliteit van de verrichte PPS-activiteiten beperkt zijn geweest.
Inleiding
In de periode 2017-2022 heeft Nederland circa EUR 40 miljoen bestemd voor de oprichting van drie nieuwe organisaties: NLiB, TINL en NLWorks. Doel hiervan was om door middel van publieke-private samenwerking vanuit een centrale visie en strategie activiteiten te ontplooien om internationaal ondernemen te bevorderen en de Nederlandse positie op internationale markten te vergroten. Dit kwam voort uit het opvolgen door het kabinet van de aanbevelingen uit het rapport Team Nederland: Samen sterker in de wereld, ook wel het ‘rapport Buijink’ genoemd.
NLiB heeft daar invulling aan gegeven door: 1) krachtenbundeling aan private kant om middels coördinatie en kennisdeling versnippering tegen te gaan; 2) het next level-businessnetwerk dat bestaat uit NL Business Hubs en de bijdrage van NLiB aan de voorbereiding, uitvoering en (vooral) follow-up van economische missies; 3) het digitaal platform en 4) de bijdrage aan vormgeving van het ecosysteem en identificeren van projecten voor NLWorks.
De activiteiten van TINL bestaan uit: 1) het afstemmen van de publieke dienstverlening (Rijk, provincie en steden) voor internationalisering van het Nederlandse bedrijfsleven. Dit gebeurt via het TINL-netwerk; 2) bijdragen aan vormgeving van het ecosysteem en identificeren van projecten voor NLWorks. NLWorks tenslotte richt zich op: 1) het Nederlands bedrijfsleven en kennisinstellingen gedurende een langere periode helpen zich te positioneren voor grote internationale projecten en 2) bijdragen aan de vormgeving van het ecosysteem.
In hoeverre zijn deze activiteiten van de drie organisaties relevant voor publieke en private dienstverlening? En voegen ze iets toe aan activiteiten van andere publieke en private partijen? Kortweg: wat is de relevantie en additionaliteit? Deze vragen beantwoorden we in de evaluatie.
Centrale vraag
In hoeverre dragen de activiteiten van NLiB, TINL en NLWorks bij aan de uitvoering van de aanbevelingen van het rapport-Buijink? Zijn ze relevant voor en additioneel aan de bestaande publieke en private dienstverlening?
Conclusies & Aanbevelingen
Betrokken partijen beoordelen de mate waarin het rapport-Buijink een duidelijke richting bood voor implementatie als vrij beperkt. In beleidsbrieven komen de geïdentificeerde knelpunten en aanbevelingen uit het rapport-Buijink duidelijk naar voren, maar hoe deze aanbevelingen vertaald moesten worden naar uitvoering, beantwoorden de beleidsbrieven echter ook niet (volledig). Doordat beleidsmakers beperkt zicht hadden op het doel, taken en gewenste activiteiten van de organisaties, heeft het lang geduurd voordat de drie organisaties tot uitvoering over konden gaan.
Aanbevelingen
• Het Ministerie van Buitenlandse Zaken moet als eerste beleidsverantwoordelijke en budgethouder meer verantwoordelijkheid nemen om een concreet en uitvoerbaar PPS-beleid te formuleren.
• Overweeg het topsectorenbeleid van EZK centraler te stellen in de strategievorming binnen het ecosysteem
Het PPS-beleid is sterk opgehangen aan BZ, terwijl kennis van en prioriteiten voor de Nederlandse economie vanuit EZK geformuleerd zouden moeten worden vanwege hun verantwoordelijkheid voor het missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid.
Onder de 15 MT-combinaties begint publiek-private samenwerking rond meerjarig programmeren vorm te krijgen, al is het nog te vroeg om over resultaten te rapporteren. Een volwaardig substituut voor de voorgenomen internationaliseringsstrategie zijn MT-combinaties echter (nog) niet; daarvoor gaat er vooralsnog te weinig sturing uit van de MT-combinaties en is de reikwijdte nog te beperkt.
Aanbeveling
• Als publiek-private strategievorming belangrijk wordt geacht, dan zou moeten worden overwogen om de MT-combinaties centraler te stellen en meer te ondersteunen
Een centrale rol van de MT-combinaties vergt een sterkere link met bijvoorbeeld BZ (DIO/posten), EZK (topsectoren) en TINL (regionale ontwikkelingsmaatschappijen (ROM’s)) om breder gedragen strategieën te ontwikkelen. Daarnaast zou extra ondersteuning voor private partijen hen helpen daaraan bij te dragen.
De rol van NLiB in het meerjarig programmeren is beperkt gebleven tot het uitvragen van prioriteiten voor de MT-combinaties aan private kant. Topsectoren en brancheverenigingen ervaren de ondersteuning die NLiB kon bieden als te beperkt en weinig specifiek om van meerwaarde te zijn.
Aanbeveling
• Als het wenselijk wordt geacht om de topsectoren centraler te steller, dan is aanvullende ondersteuning voor de topsectoren noodzakelijk.
Een eventuele keuze om internationalisering van de topsectoren centraler te stellen, vergt aanvullende ondersteuning voor de topsectoren, aangezien de meeste van hen te weinig organiserend vermogen hebben om internationalisering vorm te geven.
De relevantie van de hubs bestaat eruit dat zij directer kunnen doorverwijzen dan het postennet en dat de medewerkers een meer commerciële achtergrond hebben. Betreft de eigen commerciële dienstverlening van de hubs is die relevantie afwezig, omdat er alternatieven beschikbaar zijn. Ook is er het risico op marktverstoring.
Aanbevelingen
• Wees als BZ eenduidig over de wenselijkheid van de NL Business Hubs en formuleer explicieter onder welke voorwaarden een NL Business Hub bestaansrecht heeft alvorens over te gaan tot opening ervan.
De afhankelijkheid van de welwillendheid van een post in een specifieke stad in combinatie met risico’s op marktverstoring door de hubs is aanleiding om aan te bevelen dat BZ deze risico’s overweegt en één lijn trekt wat betreft de wenselijkheid van de hubs (zolang NLiB met publiek geld gesteund wordt). Om de keuze van steden voor hubs beter te onderbouwen moet NLiB aantonen wanneer en waar een hub bestaansrecht heeft.
• Heroverweeg de doelstelling om voor NLiB een eigen verdienmodel op te zetten.
Op basis van de huidige activiteiten is het zeer onwaarschijnlijk dat NLiB zelfvoorzienend zal worden. Daarnaast moet worden meegenomen dat een eigen verdienmodel voor NLiB ongewenste situaties oplevert.
Onderdelen van het digitale platform (NIO-connector en whitelabelwebsite) dragen bij aan het tegengaan van versnippering. Beperkte bekendheid van NLiB heeft echter een negatieve invloed op de relevantie van deze en de andere digitale diensten die afhankelijk zijn van de vindbaarheid door ondernemers.
Het doel van TINL is: 1) het afstemmen van de publieke dienstverlening (Rijk, provincie en steden) voor internationalisering van het Nederlandse bedrijfsleven. Dit gebeurt via het TINL-netwerk; 2) bijdragen aan vormgeving van het ecosysteem en identificeren van projecten voor NLWorks.
Krachtenbundeling via het TINL-netwerk heeft ertoe geleid dat TINL-partners elkaar beter informeren, wat vervolgens heeft geleid tot een betere afstemming en deels ook meer gezamenlijke activiteiten. Verbinding met de MT-combinaties is nog niet gemaakt, waardoor activiteiten nog niet structureel op elkaar zijn afgestemd.
NLWorks heeft als doel: 1) het Nederlands bedrijfsleven en kennisinstellingen gedurende een langere periode helpen zich te positioneren voor grote internationale projecten en 2) bijdragen aan de vormgeving van het ecosysteem.
Bij het meerjarig programmeren bestaat die rol uit het voorzitten van de werkgroep meerjarig programmeren (sinds 2020) en het bijhouden van de voortgang binnen de vijftien MT-combinaties.
De aanwezigheid van NLiB in overlegfora als overkoepelende vertegenwoordiger van de private kant, met name in de werkgroep meerjarig programmeren, is van belang in een verder door publieke partijen gedomineerd speelveld.
Vanwege het gebrek aan relevante activiteiten aan private kant om krachten te bundelen, is NLiB hierin nauwelijks additioneel. Additionaliteit is te vinden in specifieke functies van de hubs, die het postennet niet kan vervullen.
Met name de Virtual Gateway is een nieuwe, additionele dienst. De overige diensten van het digitale platform zijn sneller ontwikkeld of breder ingezet dan zonder NLiB zou zijn gebeurd.
Met name voor handelsmissies ende hubs was het voor NLiB moeilijk een positie te vinden vanwege de sterke positie die RVO en het postennet hebben opgebouwd. De bredere vraag of publieke activiteiten die van private partijen (wat NLiB wordt geacht te zijn) mogelijk verdringen dan wel onmogelijk maken, is daarbij te weinig gesteld.
Aanbeveling
• In toekomstig beleid moet BZ het begrip additionaliteit opnieuw en duidelijker definiëren, zodat het de afweging tussen publiek en privaat beter kan maken.
De vraag of publieke activiteiten die van private partijen niet verdringen dan wel onmogelijk maken moet centraal staan.
Hoewel een aantal ROM’s en RVO al de intentie hadden meer samen te werken voordat de Buijink-middelen beschikbaar kwamen, heeft het ontstaan van TINL een sterke bijdrage geleverd aan de snelheid, structuur en landelijke dekking waarmee het netwerk tot stand is gekomen.
Voor zowel het meerjarig programmeren als de impactprogramma’s is de rol van NLWorks vooral het faciliteren van het proces – een rol die relatief makkelijk door een andere partij uitgevoerd zou kunnen worden.
Bedrijven die gebruikmaken van diensten (onder de vlag) van NLiB en TINL, waren daarvoor al in hoge mate internationaal actief (>75 procent van de bedrijven) en in zekere mate (ongeveer 30%) actief op een selectie van groeimarkten. De gespecificeerde doelgroep wordt daarom maar ten dele bereikt. Daarnaast waren de bedrijven ook al goed aangesloten op het RVO-instrumentarium voor internationalisering (45% voor NLiB en 60% voor TINL).
Aanbevelingen
• Houd bij het bepalen van de doelgroep die BZ met beleid wil bereiken rekening met de beperkte sturingsmogelijkheden om een specifieke doelgroep te bereiken
De beperkte mogelijkheden om te sturen op de doelgroep van beleid heeft consequenties voor beleidsvorming: als BZ een specifieke doelgroep aanwijst, moeten er wel instrumenten zijn om deze te bereiken. Daarvan is nu maar in beperkte mate sprake. Als dat niet of slechts beperkt mogelijk is, bijvoorbeeld door de aard van de activiteiten of het neutrale karakter van de overheid, heeft het geen meerwaarde om een specifieke doelgroep te bepalen.
Daarnaast is de vraag bij de nu bereikte doelgroep waar de inspanningen het meeste resultaat opleveren. Toekomstig beleid moet duidelijker formuleren waarom BZ voor een specifieke doelgroep kiest en hoe ze deze kunnen bereiken, waarbij BZ rekening houdt met de beperkte sturingsmogelijkheden.
Onderzoek toont een verbeterde ontsluiting van activiteiten door het bestaan van het TINL-netwerk, met meer gezamenlijke activiteiten en meer deelname uit andere regio’s. Doorverwijzen via het NLiB-portaal voor commerciële dienstverleners vindt in zeer beperkte mate plaats.
Aanbeveling
• BZ en uitvoerende organisaties moeten zorgdragen voor verbeterde monitoring, waardoor er meer inzicht is in het bereik van de organisaties en activiteiten zo nodig aangepast kunnen worden.
Informatie over bereik zoals verzameld voor deze evaluatie is goed te verkrijgen via het CBS of een enquête onder de bereikte bedrijven en/of de doelgroep. Dit lijkt echter niet of onvoldoende gebeurd te zijn zodat monitoren op het bereik van de organisaties en de activiteiten zo nodig bij te sturen moeilijk is. Regelmatige informatieverzameling is nodig om beter inzicht te krijgen.