Nederland voerde in aanloop naar de COP26, de 26e bijeenkomst van de Conferentie van Partijen in het kader van het Klimaatverdrag van de VN, internationaal campagne. Het doel was de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen terug te dringen en andere landen aan te sporen tot versnelde klimaatactie. De campagne vond plaats in de periode 2018-2021. IOB heeft deze campagne nu geëvalueerd.
Achtergrond
Wereldwijd heeft klimaatverandering steeds ingrijpendere gevolgen. In het Nederlandse klimaatbeleid en de internationale samenwerking op dit gebied is diplomatie een zichtbaar en steeds belangrijker onderdeel. Deze evaluatie richt zich specifiek op klimaatdiplomatie en vormt daarmee een deelstudie voor de overkoepelende periodieke rapportage over klimaatbeleid in ontwikkeling (2016-2021). De overige deelstudies in het kader van deze rapportage zijn de eerder gepubliceerde evaluatie van klimaatfinanciering en de evaluatie van klimaatadaptatie, die later dit jaar gepubliceerd wordt. De evaluaties dienen vooral om lessen te trekken voor toekomstig beleid.
Centrale vraag
In hoeverre heeft de Nederlandse campagne haar doelen bereikt? Welke verklaringen zijn hiervoor te vinden?
Om deze centrale vraag te kunnen beantwoorden, zijn zes subvragen geformuleerd:
- Wat was het beleid op klimaatdiplomatie?
- Welke capaciteiten en middelen waren beschikbaar?
- Welke netwerken en actoren zijn gemobiliseerd en hoe succesvol was dat?
- Welke strategieën zijn toegepast en waren die goed?
- Hoe effectief was de campagne om veranderingen teweeg te brengen in doellanden?
- Wat waren succesfactoren hierbij?
Beeld: © Climate Emergency DAY; UNclimatechange; UNPhoto/Eskinder Debebe
Conclusies
Hoewel er uitdagingen waren, is het klimaatdiplomatieteam erin geslaagd om klimaat beter te integreren in zowel het werk van het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) zelf, als in dat van zijn partners. Het team mobiliseerde tientallen ambassades en mede via hen ook experts, bedrijven en niet-gouvernementele organisaties (ngo's).
Ambassades hebben bijgedragen aan het agenderen van klimaat in doellanden, vooral op gebied van hernieuwbare energie. Daarnaast is klimaatadaptatie beter geïntegreerd in de samenwerking met sommige landen. In enkele gevallen is Nederland erin geslaagd bij te dragen aan het stellen van ambitieuzere doelen op klimaatbeleid, met hulp van gelijkgezinde actoren en mede dankzij een groeiend internationaal bewustzijn over klimaatproblematiek.
Hieronder volgen zes conclusies, die ingaan op de verschillende subvragen van de evaluatie. Een uitgebreidere omschrijving is te vinden in het rapport.
Het mandaat was breed en ambitieus.
De prioriteit lag in eerste instantie bij een groep van ongeveer vijftig landen met de grootste uitstoot van broeikasgassen. De ambities waren dus breed en fors. Maar vanaf 2021 richtte de campagne zich op een kleiner aantal landen en thema’s, onder meer vanwege de grote werklast van het team.
Afgezet tegen het mandaat was het klimaatdiplomatieteam klein maar capabel.
Er was een kernteam bij de directie Inclusieve Groene Groei (IGG), met vier medewerkers en een teamleider, dat de campagne coördineerde. In totaal had de directie hiervoor 7,5 medewerkers. Zij hadden de juiste vaardigheden, kennis en netwerken, maar vergeleken met het vele werk was het een heel klein team.
Het klimaatdiplomatieteam heeft collega’s en benodigde spelers weten te mobiliseren.
Het team mobiliseerde allerlei collega’s binnen BZ en van andere ministeries voor lobby en pleitbezorging. IGG zette ook ambassades aan het werk. In het algemeen is men erin geslaagd klimaat te mainstreamen in het werk van BZ en in het werk van hoge vertegenwoordigers en andere ministeries.
Zowel IGG als de actiefste ambassades werkten samen met gelijkgezinde partijen en grepen hun kansen.
Zowel de directie IGG als de ambassades zochten naar kansen om klimaatambitie te bevorderen. Zij werkten flexibel en toonden initiatief. De actiefste en succesvolste ambassades voerden vaak en veel klimaatdiplomatieke activiteiten uit. IGG en ambassades werkten steeds samen met gelijkgezinden: met overheden, maar ook met multilaterale organisaties, jongeren en de private sector.
Wanneer klimaatdiplomatie consistent werd uitgevoerd en samen met gelijkgezinden, droeg het bij aan agendasetting en hogere klimaatambities, zoals in de landencasussen Vietnam en Israël.
Een enquête die IOB uitvoerde, liet zien dat 18 van de 44 ondervraagde ambassades waarschijnlijk op een hoger niveau resultaten bereikten: het is zeer wel mogelijk dat hun activiteiten hebben bijgedragen aan hogere ambities in hun land. In Vietnam en Israël heeft IOB onderzocht hoe dat proces van beïnvloeding liep.
Vietnam
In Vietnam hebben Nederland, de EU en partners de overheid aangespoord ambitieuzere doelen te formuleren voor klimaat en energie. Nederland drong aan op ambitieuzere indicatoren voor de EU-begrotingssteun, wat heeft bijgedragen aan betere doelstellingen, vooral op gebied van windenergie. Vietnam is de afgelopen vijf jaar veel ambitieuzer geworden op gebied van hernieuwbare energie, mede vanwege een gunstige context waarin veel verschillende landen hierop aandrongen en waarin de omstandigheden in de markt gunstig waren. De bijdragen van Nederland en de EU kunnen hier niet van losgekoppeld en beoordeeld worden.
Israël
In Israël heeft Nederland groene waterstof op de agenda helpen zetten, door een cursus, minisymposia en een zomerschool te organiseren en door een bezoek aan Nederland. Gaandeweg ontstond een netwerk van waterstofexperts uit beide landen, met deskundigen uit de private, academische en overheidssector, dat in staat is beleidsvorming te beïnvloeden.
Succesvolle ambassades werkten voortdurend goed samen met verschillende gelijkgezinde spelers, en ze mobiliseerden die spelers. Vooral de samenwerking met de Nederlandse private sector en met experts was waardevol.
Positieve factoren
- Het gebruik van verschillende kanalen: bilateraal, multilateraal, private sector en experts, ngo’s.
- Gezamenlijke inzet door gelijkgezinden.
- De inzet van Nederlandse bedrijven en experts.
- Economische prikkels: commerciële kansen laten zien.
- Capaciteit en een proactieve houding.
Negatieve factoren
- Veel ambitie, weinig capaciteit: het team was in verhouding tot de werklast klein.
- Coherentie: steun aan fossiele brandstoffen maakt Nederland minder geloofwaardig.
Beeld: © UNPhoto/Kibae Park/Ilyas Ahmed/Muhanad Samee
Aanbevelingen voor diplomatieke campagnes
Op basis van de bevindingen, zijn een aantal aanbevelingen geformuleerd. Deze worden hieronder kort benoemd. Een volledige beschrijving is te vinden in het rapport.
De belangrijkste lessen voor toekomstige diplomatieke campagnes zijn:
- A. Het mandaat voor een diplomatieke campagne moet helder zijn, gefocust en haalbaar.
B. Het team voor de campagne moet passen bij het mandaat, en groot genoeg zijn. - Stel een duidelijke Theory of Change (beleidstheorie) op.
- Maak de strategie specifiek voor elk land en/of thema, en stel daartoe capabele staf aan.
- Wees flexibel: houd kansen in de gaten.
- Hamer telkens op je speerpunten en koester je reputatie. - Bied concrete voordelen, zoals technische expertise of ondersteuning bij de toegang tot financiering.
Bovenstaande aanbevelingen zijn geformuleerd vanuit antwoorden op de onderzoeksvragen. Daarnaast kwamen tijdens het onderzoek, in gesprekken en interviews, nog twee zaken naar voren, die weliswaar buiten de reikwijdte van de evaluatie vallen, maar die vermeldenswaardig zijn:
6. Het klimaatdiplomatieteam bestaat niet meer; hun werk is geïntegreerd in de directie IGG. Maar mainstreaming kent het risico van ‘away-streaming’. Overweeg een nieuwe diplomatieke campagne op te zetten als er een nieuw momentum komt.
7. Het tweede betreft een aanbeveling over coherentie. Dit houdt in, dat Nederland de daad bij het woord zal moeten voegen en ook in eigen land ambitie moet tonen. Daarmee wordt Nederland een geloofwaardigere pleitbezorger tegenover andere landen.