Resultaten – Evaluatie van de Nederlandse C-130-bijdrage aan MINUSMA (2021-2022)
Nederland stelde van november 2021 tot en met mei 2022 een militair transportvliegtuig ter beschikking van de VN-missie MINUSMA (Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali). Volgens artikel 100 van de Nederlandse grondwet moet een dergelijke missiebijdrage na beëindiging geëvalueerd worden. In juni 2022 diende het kabinet bij IOB het verzoek in tot deze evaluatie.
Achtergrond
In de ochtend van 19 november 2021 landde een Nederlands militair transportvliegtuig, een C130 Hercules, in Mali. Het C-130-detachement had als voornaamste taak logistieke ondersteuning te verzorgen waaronder, indien nodig, het uitvoeren van evacuaties van VN-personeel. De aanwezigheid van het toestel vormde daarmee een verzekeringspolis voor de missie. Een half jaar later, met ruim 300 vlieguren op de teller en na ruim 6 ton vracht en zo’n 1500 personen vervoerd te hebben, kwam de missiebijdrage ten einde.
Hoe moeten we de activiteiten van het C-130-detachement in Mali beoordelen? Hoe verliep de besluitvorming rondom inzet van personeel en materieel en hoe was de samenwerking met de VN en partnerlanden? Wat was de invloed van de Malinese en internationale context op de missie? De onderzoeksvragen worden hieronder benoemd. Vervolgens worden de belangrijkste bevindingen en aanbevelingen geformuleerd.
Centrale onderzoeksvragen
1. Wat waren volgens de artikel 100-brief en betrokken stakeholders de doelen van de Nederlandse bijdrage?
- Hoe verliep de besluitvorming rond de Nederlandse bijdrage?
- In hoeverre is de Tweede Kamer transparant en tijdig geïnformeerd?
2. In hoeverre zijn die doelen bereikt?
- In hoeverre sloot het C-130-detachement aan op de VN-behoeften?
- Voor welke taken – en hoe vaak – zijn de C-130 en het uitgezonden personeel ingezet en was dat conform de voorgestelde taken?
- Hoe werd het uitgezonden personeel voorbereid op zijn taken en hoe wordt deze voorbereiding beoordeeld?
- Hoe verliep de aansturing vanuit de VN en vanuit Nederland? Waren de randvoorwaarden, structuren en procedures acceptabel en duidelijk? Wat was de impact van de bevelsstructuur op de inzet van het C-130-detachement?
- Hoe was de samenwerking met de VN en met partnerlanden wat betreft de inzet van het C-130-detachement?
- Hoe verliep de samenwerking met Noorwegen en met de andere participerende landen in het rotatieschema?
- In welke mate hadden recente politieke en veiligheidsdynamieken in Mali een impact op de Nederlandse C-130-bijdrage?
- In welke mate heeft de C-130-bijdrage geleid tot meer invloed van Nederland tijdens MINUSMA-mandaatonderhandelingen?
3. Hoe zijn de geleerde lessen uit eerdere missies toegepast in deze missie en welke lessen kunnen er getrokken worden voor toekomstige missies?
Belangrijkste conclusies en aanbevelingen
Hieronder worden de belangrijkste bevindingen per onderzoeksvraag kort benoemd. Daarbij worden steeds aan aantal aanbevelingen geformuleerd. Een verdere uitwerking hiervan staat in het rapport.
1. Doelen en totstandkoming van de missie
De bijdrage was ondersteunend aan het bestaande Sahelbeleid en de beleidsintenties zoals die waren verwoord in de parlementaire samenhangbrieven. Maar de directe aanleiding voor een hernieuwde bijdrage aan een VN-missie in Mali werd gevormd door een politiek compromis dat voortkwam uit een (binnenlands-)politieke doelstelling: de eenheid binnen de coalitie te bewaren.
Hoewel de operationele doelen van de missie helder waren, verliepen de interdepartementale voorbereiding en informatievoorziening niet altijd soepel. Dit kwam zowel door een gebrek aan institutionele kennis over VN-procedures als door nieuwe ontwikkelingen in Mali zelf.
2. Behalen missiedoelstellingen
Het Nederlandse detachement heeft door het leveren van logistieke ondersteuning aan MINUSMA en het verzorgen van beveiligingstaken haar operationele doelen bereikt. Tegelijk was er sprake van onderbenutting en heeft het transportvliegtuig minder vlieguren gemaakt dan verwacht.
Een lager dan voorziene benutting van de C-130 is vanuit de missiecontext verklaarbaar. Er was met partnerlanden die deel uitmaakten van het rotatiemechanisme wel communicatie over eerdere ervaringen, maar dit leidde niet tot een realistischer verwachtingspatroon.
3. Geleerde lessen
Interviews met directbetrokkenen leert dat de terugkoppelingscultuur binnen het ministerie van Defensie voor verbetering vatbaar is. Dit geldt ook voor de C-130-missie. De geleerde lessen uit eerdere (VN-)missies zijn onvoldoende benut. Hierdoor is de kans gemist om waardevolle kennis uit voorgaande inzet mee te nemen bij de planning en uitvoering.
Het ministerie van Defensie is zich bewust van het belang van deelname aan VN-missies. De defensieorganisatie is echter ingericht op werkwijzen die op NAVO-doctrine gebaseerd zijn. Hierdoor passen de voorbereiding en uitvoering van missies beter in het EU- of NAVO-systeem. Dit droeg bij aan een gebrek aan kennis bij medewerkers in Den Haag over hoe de VN als organisatie werkt. Onder het uitgezonden personeel was sprake van een zogenaamde ‘can-do-mentaliteit’ (de veronderstelling dat de opdracht wel vervuld zou worden), die gepaard ging met overspannen verwachtingen omtrent de inzet.