Resultaten — Beter afgestemd? Evaluatie van het Actieplan Beleidscoherentie voor Ontwikkeling
Het actieplan beleidscoherentie voor ontwikkeling biedt sinds 2016 een kader en thematische focus om interdepartementaal beleidscoherentie voor ontwikkeling te bevorderen. Ieder jaar wordt de Tweede Kamer via zogeheten jaarrapportages geïnformeerd over de voortgang op het actieplan aan de hand van een aantal indicatoren. Deze evaluatie verschaft inzicht in de werking van het actieplan.
Sinds 2016 is het actieplan twee keer herzien: in 2018 en 2022. De figuur hieronder laat zien hoe de themaselectie zich door de tijd heeft ontwikkeld. Het aantal thema’s is daarbij afgenomen van acht naar drie.
Thema-ontwikkeling actieplan
Beleidscoherentie voor ontwikkeling
Beleidscoherentie voor ontwikkeling houdt in dat een land zorgt dat:
De doelstellingen en resultaten van het beleid voor ontwikkelingssamenwerking niet ondermijnd worden door ander beleid van diezelfde overheid.
Dit andere beleid waar mogelijk juist bijdraagt aan het bereiken van ontwikkelingsdoelen.
Beleidscoherentie voor ontwikkeling wordt vaak in verband gebracht met beleidscoherentie voor duurzame ontwikkeling.
Hieronder verstaan we afstemming ten aanzien van alle dimensies van duurzame ontwikkeling in nationaal en internationaal beleid. Deze vorm van coherentie gaat niet alleen over het bereiken van ontwikkelingsdoelen in ontwikkelingslanden, maar ook over het bereiken van ontwikkelingsdoelen in Nederland.
Actieplan
Een actieplan kan op drie manieren bijdragen aan beter afgestemd beleid, oftewel meer beleidscoherentie voor ontwikkeling, zoals weergegeven in de figuur hieronder
Het actieplan zorgt ervoor dat Tweede Kamerleden, maatschappelijke organisaties, kennisinstellingen, de media en (andere) stakeholders beter geïnformeerd worden over incoherenties in het beleid en hoe het kabinet deze aanpakt. Dit stelt ze in staat om incoherenties aan te kaarten met als uitkomst betere afstemming in het beleid.
Het actieplan zorgt ervoor dat ambtenaren bij andere departementen en andere directies zich bewust worden van een gebrek aan coherentie in het beleid en van de effecten van niet-OS-beleid op het bereiken van de SDG’s in ontwikkelingslanden (en dus op duurzame ontwikkeling). Deze bewustwording draagt bij aan betere afstemming in het beleid.
Het actieplan helpt de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking om beleidscoherentie voor ontwikkeling op de agenda van andere bewindslieden te zetten en te houden. Het actieplan legt afspraken vast en concretiseert ze. Dit zorgt voor afstemming in het beleid.
Interventielogica actieplan
Centrale vraag
“Hoe en in welke mate draagt het actieplan bij aan het realiseren van meer beleidscoherentie voor ontwikkeling?”
Conclusies
Hieronder staan de conclusies uit de evaluatie beknopt beschreven. Een uitgebreidere uitleg staat in het hoofdrapport.
Het actieplan levert met weinig investeringen een bescheiden bijdrage aan interdepartementale afstemming in het beleid op ontwikkelingsdoelen, vooral op het niveau van beleidsmedewerkers.
Het actieplan heeft een agenderend en sturend effect, maar vooral op bestaande afspraken en in combinatie met andere instrumenten.
Vooral externe factoren zoals klimaatverandering en de coronapandemie hebben de politieke en ambtelijke aandacht voor beleidscoherentie voor ontwikkeling vergroot. Het actieplan heeft daar niet of nauwelijks aan bijgedragen, wat blijkt uit de beperkte bekendheid met, en de geringe politieke aandacht voor het actieplan.
De onlangs herziene versie van het actieplan is relevanter voor afstemming op beleidscoherentie voor (duurzame) ontwikkeling dan de twee vorige versies. Het nieuwe plan (2022):
formuleert meer opdrachten aan Nederland;
vraagt om meer inzet die buiten het domein van ontwikkelingssamenwerking ligt;
maakt een sterkere koppeling met de SDG’s.
Het nieuwste actieplan richt zich op drie thema’s:
het terugbrengen van de Nederlandse voetafdruk;
het tegengaan van onwettige geldstromen en belastingontwijking;
het verkleinen van de vaccin- en gezondheidsongelijkheid.
Deze thema’s zijn relevant om gebrek aan coherentie in het beleid aan te pakken. Het zijn onderwerpen waarop Nederland aanzienlijke invloed heeft en die voor het bereiken van de SDG’s in ontwikkelingslanden van belang zijn.
De selectie van thema’s is weinig transparant en deels ook politiek gedreven. Hierdoor blijven controversiële onderwerpen met weinig consensus over hoe deze te adresseren – zoals landbouw en migratie – buiten het bereik van het actieplan. We kunnen daarom niet met zekerheid stellen dat het actieplan zich richt op de meest opportune en urgente thema’s.
Jaarrapportages schieten op een aantal punten tekort. Ze bieden weinig of beperkt inzicht in:
de algehele prestaties van Nederland op beleidscoherentie voor ontwikkeling;
de voortgang op indicatoren ten opzichte van voorgaande jaren;
de afwegingen en verklaringen waarom doelen (nog) niet bereikt zijn.
Veel indicatoren die gebruikt worden in de jaarrapportages zijn niet of in beperkte mate concreet. Zo is er vaak geen duidelijkheid over streefdata of streefwaarden.
Veel indicatoren in de jaarrapportages hebben betrekking op de inzet van Nederland, zonder een expliciete beleidstheorie die deze inzet koppelt aan resultaten in ontwikkelingslanden.
Aanbevelingen
Op basis van de conclusies uit de evaluatie konden de volgende aanbevelingen worden geformuleerd:
Stel een interventielogica op voor het instrument actieplan. Maak duidelijk welke doelen het actieplan nastreeft en hoe het daaraan wil bijdragen. Geef daarbij ook aan hoe het actieplan zich verhoudt tot andere instrumenten.
Handhaaf de focus op beleidscoherentie voor ontwikkeling, maar wel nadrukkelijk als integraal onderdeel van beleidscoherentie voor duurzame ontwikkeling.
Maak duidelijk wat de looptijd van het actieplan is en kondig daarmee aan wanneer het weer herzien wordt. Hierbij moeten twee zaken afgewogen wogen:
De behoefte aan continuïteit en duidelijkheid;
De ruimte om in te kunnen spelen op veranderingen in de geopolitieke, maatschappelijke en economische omgeving.
Doe dat door:
zoveel als mogelijk specifieke, meetbare, acceptabele, realistische en tijdgebonden (SMART) doelen en indicatoren te formuleren;
in het geval van kwantitatieve indicatoren ook streefwaarden en streefdata te hanteren;
voor ieder doel duidelijk te maken op welk niveau het betrekking heeft: input, output, outcome of impact;
duidelijk te maken hoe doelen op input- en outputniveau bijdragen aan doelen op outcome of impactniveau.
Maak een analyse van incoherenties in het beleid, of beter: laat dit onderzoeken. Betrek en consulteer ambtenaren en belanghebbenden. Motiveer de selectie van thema's. Handhaaf hierbij de focus op thema’s en (sub)doelen waarop Nederland voldoende invloed heeft en die relevant zijn voor het bereiken van de SDG’s in ontwikkelingslanden.
Verschaf meer inzicht in:
De voortgang op kwantitatieve indicatoren ten opzichte van voorgaande jaren;
Verklaringen waarom doelen (nog) niet gehaald zijn;
Hoe Nederland in algemene zin presteert;
De effectiviteit van het actieplan vanuit het perspectief van ontwikkelingslanden.
Houd het (herziene) actieplan en de jaarrapportages toegankelijk door ze in omvang te beperken. Vertaal deze stukken ook in het Engels voor internationaal gebruik.
Zorg voor voldoende afstemming op hoger ambtelijk niveau in bestaande interdepartementale overlegstructuren. Dit vereenvoudigt afstemming op lager ambtelijke niveau. Hierbij gaat het vooral om het identificeren van gezamenlijke doelen op hoofdlijnen. De uitwerking en verbijzondering van deze doelen kan aan beleidsmedewerkers worden overgelaten.
Maak voldoende capaciteit vrij om invulling te geven aan het actieplan. Zorg ervoor dat het actieplan wordt gedragen door een substantieel aantal beleidsmedewerkers die voldoende kennis hebben van de in het actieplan geïdentificeerde thema's. Dit is nodig om vanuit Buitenlandse Zaken als een meer volwaardige gesprekspartner de discussie aan te kunnen gaan met ambtenaren vanuit andere departementen.
Vraag om politiek commitment voor het actieplan, als belangrijke voorwaarde voor afstemming op ambtelijk niveau. Niet alleen van de minister voor BHOS, maar ook van andere bewindslieden. Bedenk dat beleidscoherentie voor ontwikkeling begint bij het coalitieakkoord en dat de belangrijkste besluiten uiteindelijk genomen worden in de ministerraad, waarbij de minister president eventuele knopen doorhakt.
