IOB heeft artikel 2 van de begroting voor Buitenlandse Zaken (BZ) geëvalueerd voor de periode 2015-2022. Het beleid onder dit begrotingsartikel richt zich op het thema ‘Veiligheid en stabiliteit’. Deze periodieke rapportage betreft een synthesestudie, waarin bestaande evaluaties en onderzoeken op de deelterreinen van artikel 2 zijn meegenomen.
Achtergrond
Veiligheid is door de jaren heen een steeds breder gedefinieerd begrip geworden. Voorheen werd veiligheid (internationaal) vooral vanuit een militair perspectief bezien en waren conflicten conventioneel van aard. Maar als gevolg van nieuwe (hybride) dreigingen en ontwikkelingen zijn nieuwe thema’s inmiddels onderdeel geworden van het veiligheidsbeleid, zoals cyberveiligheid, economische veiligheid en kunstmatige intelligentie. Waar voorheen vooral statelijke actoren een rol speelden in het buitenlands veiligheidsbeleid, gaat er nu ook dreiging uit van niet-statelijke actoren (in bijvoorbeeld terrorisme en internationale criminaliteit).
Veel van deze grensoverschrijdende dreigingen, waar Nederland ook aan blootstaat, zijn erg omvangrijk en complex. Dit vraagt om een geïntegreerde aanpak en samenwerking in internationaal verband. De activiteiten waarmee resultaten op dit vlak worden nagestreefd, kunnen onderscheiden worden naar drie typen: diplomatieke inzet in internationaal verband, financiering van beleidsondersteunende programma’s en projecten, en bijdragen aan militaire missies.
Deze periodieke rapportage is gebaseerd op een synthese van eerder uitgevoerde evaluaties van programma’s en beleid onder artikel 2. Aanvullend is er een beperkt aantal interviews afgenomen. De conclusies en aanbevelingen uit dit onderzoek kunnen worden meegenomen in de geplande Buitenland- en Veiligheidsvisie (BVV), waarin de Veiligheidsstrategie voor het Koninkrijk der Nederlanden verder wordt uitgewerkt voor het buitenlandbeleid.
Centrale vraag
Welke overkoepelende bevindingen en lessen kunnen er worden geformuleerd met betrekking tot de (voorwaarden voor) doeltreffendheid en doelmatigheid van de onder BZ artikel 2 'Veiligheid en Stabiliteit' ingezette beleidsinstrumenten op basis van de onderliggende evaluaties en hoe is er opvolging gegeven aan de gedane aanbevelingen?
Beeld: © EU-EP / Defensie / UN, Rick Bajornas
Belangrijkste conclusies
De belangrijkste conclusies uit de periodieke rapportage worden hieronder kort benoemd en toegelicht. Ze worden uitgebreid behandeld in het onderzoeksrapport.
De verschillende diplomatieke initiatieven dragen bij aan afspraken en inzet die in het belang zijn van Nederland. Nederland oefent invloed uit, waarmee wordt bijgedragen aan resultaten die zoveel als mogelijk in lijn zijn met de Nederlandse doelstellingen. Resultaten komen echter tot stand in een multilaterale diplomatieke context, waarbinnen ook veel externe factoren en actoren invloed hebben op het eindresultaat. De exacte invloed van Nederland is daarom zelden vast te stellen.
Een rode draad door de onderliggende evaluaties is dat de veronderstelde oorzaak-gevolgketen tussen acties en doelstellingen onvoldoende wordt uitgewerkt en toegelicht.
Verschillende evaluaties constateerden een kloof tussen de politieke en beleidsmatige ambities enerzijds en de reikwijdte van de activiteiten die daaronder worden uitgevoerd anderzijds. Naar aanleiding hiervan zijn er, met name rondom deelname aan militaire missies, concrete acties ondernomen om doelstellingen realistischer te formuleren en voortgang beter te monitoren. Tegelijkertijd blijven het zoeken naar draagvlak en aansluiten bij wensen van de Kamer onherroepelijk een onderdeel van de totstandkoming van missies; een proces dat soms resulteert in de formulering van onhaalbare doelen. Toch zouden binnenlandse politieke overwegingen de formulering van realistische doelen niet in de weg mogen staan.
Evaluaties constateren dat er doorgaans goede samenwerking en relaties zijn tussen de betrokken directies en tussen BZ en andere departementen. Een complicerende factor voor de coherentie of samenhang van beleid is dat veiligheid door de jaren heen een steeds breder gedefinieerd begrip is geworden. Er zijn nieuwe onderwerpen bijgekomen, die ook raken aan het werk van verschillende directies binnen BZ, maar ook van meerdere departementen binnen de Rijksoverheid. Daarom vraagt dit om veel actievere samenwerking tussen departementen en (centrale) sturing op samenhang van beleid.
Op bepaalde dossiers is er veel expertise in huis. Tegelijkertijd is er vaak ook een gebrek aan menskracht, wat samenhangt met het grote aantal dossiers waarop gewerkt wordt. Wanneer op specifieke thema’s en dossiers meer menskracht en expertise wordt ingezet, werpt dit vaak ook vruchten af. Wel constateren evaluaties herhaaldelijk dat het rotatiesysteem – waarbij personeel tussen de twee en vier jaar van functie verandert – een grote barrière vormt voor de opbouw en het behoud van kennis. Ook werkt het nadelig voor het onderhouden van netwerken en relaties met partijen buiten BZ.
Er wordt op veel onderwerpen weinig geïnvesteerd in resultaatgericht management, monitoring en evaluatie. Er is hierdoor in veel gevallen weinig bewijs beschikbaar voor de effectiviteit van programma’s en beleid. Sinds kort wordt hier specifiek bij missies wel steeds meer aandacht aan gegeven.
Beeld: © UN, Stuart Price / Shutterstock / Minusma, Gema Cortes
Aanbevelingen
Op basis van deze conclusies zijn een aantal aanbevelingen geformuleerd. Een gedetailleerdere uitwerking hiervan is te vinden in het rapport.
- Breng in de geplande Buitenland en Veiligheidsvisie (BVV) en andere strategieën de oorzaak-gevolgketen tussen activiteiten en einddoelstellingen beter in kaart.
- Blijf realistische doelstellingen formuleren die binnen de invloedssfeer van Nederland liggen en zorg voor realistische rapportages over de voortgang.
- Directies en departementen moeten gezamenlijk constant aandacht blijven besteden aan de coherentie van beleid en de wijze waarop daar organisatorisch zo effectief mogelijk sturing op wordt gegeven.
- In de relatie met andere departementen is het van belang dat BZ duidelijk uitdraagt wat de meerwaarde van BZ is. Daarbij moet BZ aansluiting zoeken bij de belangen van andere departementen.
- Zoek naar manieren om het personeelsbeleid van BZ beter aan te laten sluiten bij de specialistische kennis die nodig is op verschillende deelterreinen van veiligheid en stabiliteit. Dit kan bijvoorbeeld door lopende pilots op het gebied van kennisopbouw en domeinsturing – als deze succesvol zijn – formeel vast te leggen en uit te breiden.
- Geef meer aandacht aan monitoring en evaluatie om resultaatgericht werken te versterken. Het in kaart brengen van de verwachte oorzaak-gevolgketen tussen activiteiten en doelstellingen is daarvoor noodzakelijk.
- Geef invulling aan de in deze rapportage genoemde thema’s (NAVO, hybride dreigingen, economische veiligheid en staatsopbouw) in de komende Strategische Evaluatie Agenda (SEA) en zoek daarvoor – waar relevant – samenwerking met andere betrokken ministeries.