Klimaatverandering raakt de hele wereld, maar de negatieve gevolgen zijn het grootst voor lage-inkomenslanden en daarbinnen voor gemarginaliseerde groepen. Het Parijsakkoord van 2015 benadrukt daarom de noodzaak om adaptatie aan klimaatverandering te integreren in internationale samenwerking met deze landen. IOB heeft nu geëvalueerd in hoeverre en op welke manier Nederland dat doet, tot welke resultaten dat leidt en welke verbeteringen mogelijk zijn.
Achtergrond
Klimaatverandering bedreigt de vooruitgang die is geboekt met ontwikkelingsinspanningen. Dit geldt vooral voor programma’s op het gebied van water en voedselzekerheid. Veranderende temperaturen, neerslagpatronen, zeespiegelstijging en stormen hebben nu al invloed op gewascycli, oogsten en de beschikbaarheid van (drink)water.
Bij deze evaluatie is dan ook specifiek gekeken naar door Nederland gefinancierde water- en voedselzekerheidsprogramma's. Hoe wordt aanpassing aan klimaatverandering hierin geïntegreerd? En welke resultaten levert dit op? Om deze vragen te beantwoorden heeft IOB een casestudie uitgevoerd met landenbezoeken in Bangladesh en Mozambique, aangevuld met een documentanalyse van negentien programma’s.
Beeld: © FAO, Eliza Deacon/UNDPMalawi/FAO, Cassio Dimande
Centrale onderzoeksvraag
Hoe wordt klimaatadaptatie geïntegreerd in water- en voedselzekerheidsprogramma’s en in hoeverre heeft dit de risico’s van klimaatverandering voor kwetsbare doelgroepen verminderd?
Onder deze centrale vraag is ook gekeken naar de manier waarop gemarginaliseerde groepen en overheden in de ontvangende landen bij de programma’s worden betrokken.
Conclusies
Het antwoord op de centrale onderzoeksvraag luidt dat klimaatadaptatie niet structureel vooraf wordt geïntegreerd in water- en voedselzekerheidsprogramma’s en dat grotendeels onbekend is in hoeverre adaptatiemaatregelen de risico’s van klimaatverandering voor kwetsbare doelgroepen hebben verminderd. Daarnaast constateert IOB dat er een gering bereik en beperkte participatie is van gemarginaliseerde groepen, maar dat er wel vaak goed wordt samengewerkt met overheden.
Hieronder worden deze aspecten nader toegelicht.
Voor de helft van de bekeken programma’s kan niet worden vastgesteld dat er substantieel wordt ingezet op klimaatadaptatie. Dit is problematisch omdat deze programma’s door Nederland wel worden gerapporteerd als klimaatfinanciering. Deze situatie wordt mede veroorzaakt door het klimaatmarker-systeem van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). De criteria voor het verkrijgen van een marker zijn relatief licht. Zo is de toepassing van een klimaatlens niet verplicht, maar wordt dit slechts aanbevolen als ‘best practice’. Deze lens betreft (1) het uitvoeren van klimaatrisico-analyses, (2) het ontwerp van adaptatiemaatregelen op basis hiervan, en (3) de implementatie en monitoring van adaptatiemaatregelen.
Alhoewel sommige programma’s klimaatadaptatie goed integreren (bijv. Deltaprogramma’s), valt op dat bij de meeste programma’s de analyse van de gevolgen van klimaatverandering oppervlakkig is. Voor ongeveer de helft van de programma’s leidt dit tot reactieve en abstracte adaptatiemaatregelen. In sommige gevallen ontbreken ze zelfs. Dit komt onder andere door een gebrek aan tijd, kennis en capaciteit. Hierdoor komt klimaatadaptatie pas laat in de besluitvorming aan bod. Er is voor sommige programma’s wel sprake van een leercurve waarbij klimaatadaptatie gaandeweg beter wordt geïntegreerd.
De meeste programma’s hebben moeite om de meest gemarginaliseerde groepen te bereiken en te betrekken. Analyses die klimaatrisico’s voor deze groepen scherp in beeld brengen ontbreken grotendeels, net als een koppeling hiervan met genderanalyses.
Doordat een participatieve aanpak vaak ontbreekt, zijn adaptatiemaatregelen ook niet altijd goed afgestemd op de doelgroep en zijn oplossingen te duur of te complex. In de uitvoering spelen een focus op efficiëntie of een verlangen naar 'tastbare' resultaten mee. Het is duurder en moeilijker om de meest gemarginaliseerde groepen te bereiken. Hierdoor richten programma's zich soms op groepen die het (iets) beter hebben, en gaan ze ten onrechte uit van een zogenaamd doorsijpeleffect (‘trickle-down’ effect).
Er zijn ook programma’s die wél succes boeken op klimaatadaptatie bij gemarginaliseerde groepen. Deze hebben de volgende kenmerken:
- Ze hanteren een inclusieve en participatieve aanpak.
- Ze sluiten aan bij directe behoeften.
- Ze relateren aan door de doelgroep ervaren gevolgen van klimaatverandering zoals overstromingen en droogte.
- Ze houden rekening met de specifieke belangen van vrouwen en meisjes.
Uit de evaluatie blijkt dat de nationale inbreng in ontwikkelingsprogramma's over het algemeen goed is in Mozambique en gemiddeld tot goed in Bangladesh. In veel gevallen zijn nationale, regionale en/of lokale overheidsinstanties bij programma’s betrokken of maken zij er deel van uit. Een vraaggestuurde aanpak met overdracht van verantwoordelijkheden is daarbij belangrijk. Dit creëert eigenaarschap. Tegelijkertijd blijkt dat overheidsinstanties hiervoor niet altijd over de juiste capaciteiten beschikken. Aansluiting van programma’s bij binnenlands adaptatiebeleid gaat beter in Bangladesh dan in Mozambique, mede omdat het beleid in Bangladesh beter is uitgewerkt.
Het is niet goed mogelijk om de doeltreffendheid van maatregelen voor klimaatadaptatie te bepalen. Informatie over verminderd risico door verhoogde veerkracht en/of verminderde blootstelling ontbreekt vrijwel overal. De oorzaken hiervan zijn een gebrek aan prioriteit, het ontbreken van klimaatadaptatie in systemen voor monitoring en evaluatie, het lastig kunnen scheiden van reguliere ontwikkelingsresultaten en specifieke adaptatieresultaten, en soms gewoonweg het nog niet afgerond zijn van programma’s. Hoewel over enkele programma’s wel positieve resultaten worden gerapporteerd, is de huidige inzet (breder dan alleen van de Nederlandse) onvoldoende om kwetsbare landen en groepen goed voor te bereiden op de gevolgen van klimaatverandering.
Beeld: © Carel de Groot/Jeffrey Barbee, TRF/Carel de Groot
Aanbevelingen
De evaluatie komt tot meerdere aanbevelingen. Een volledig overzicht daarvan is te vinden in het rapport. Hieronder worden de belangrijkste samengevat:
- Integreer klimaatadaptatie structureel en vooraf in programma’s. Verschaf hiervoor inzicht in klimaatrisico’s en maatregelen om die te adresseren.
- Investeer in de monitoring en evaluatie van klimaatadaptatie om de implementatie en resultaten ervan te kunnen volgen.
- Betrek de meest gemarginaliseerde groepen bij het ontwerp en de implementatie van adaptatiemaatregelen.
- Lobby bij de OESO om dit type benadering verplicht te maken voor alle programma’s met een klimaatadaptatie-label, die dus worden gerapporteerd als klimaatfinanciering.
- Tot slot: Een ambitieus klimaatbeleid vraagt om additionele middelen. Het bestempelen van bestaande ontwikkelingsprogramma’s als klimaatrelevant is niet voldoende om tegemoet te komen aan de extra noden die klimaatverandering met zich meebrengt.
Activiteiten
Op 30 mei 2023 heeft IOB in samenwerking met IGG, tijdens de IGG Terugkomdagen, een productieve workshop georganiseerd over de integratie van klimaatadaptatie. Tijdens deze workshop bleek dat er wordt geworsteld met de complexiteit van de integratie van klimaatadaptatie, en vooral ook met het definiëren en het vervolgens monitoren van de resultaten ervan. De door het ministerie gedeelde richtlijnen waren niet bij alle deelnemers bekend. Tegelijk werd ook het gevoel geuit dat er impliciet al wel meer gebeurt op klimaatadaptatie dan op het eerste gezicht lijkt. Ook werd er geuit dat het een leerproces is.
Op 19 december 2023 organiseerde Partos een ‘Climate Justice Community of Practice-sessie’ waar verschillende ngo’s aan deelnamen. Hier presenteerde IOB het rapport ‘Climate Smart and Future Proof’. Tijdens de bijeenkomst werd vooral ingegaan op hoe moeilijk het is om klimaatadaptatie te integreren. Op welke manieren is dit wel of niet gelukt in door Nederland gesteunde programma’s? Wat is er nodig voor verbetering?
Daarnaast waren er presentaties van Care en van de TU Delft, over respectievelijk klimaatfinanciering en de integratie van sociale rechtvaardigheid in klimaatadaptatieprogramma’s.