De regering heeft de grondwettelijke taak om de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen. Dit staat beschreven in artikel 90. Het ministerie van Buitenlandse Zaken voert een groot deel van deze taak uit. IOB heeft de ontwikkeling en uitvoering van het beleid door het ministerie geëvalueerd. Daarbij is gekeken naar de periode 2015 – 2021.
Aanleiding
Nederland heeft als klein land belang bij een goed werkende internationale rechtsorde, met als doel de wereld ‘stabieler, veiliger, vrijer en welvarender’ te maken. Hoven en tribunalen, vreedzame geschillenbeslechting, preventie, strijd tegen straffeloosheid/accountability en verdere ontwikkeling van het internationaal recht zijn hierbij de belangrijkste thema’s.
In 2015 verscheen de laatste evaluatie door IOB op dit onderwerp. In de jaren die volgden zijn het multilaterale stelsel en de internationale rechtsorde steeds meer onder druk komen te staan. Het wereldwijde systeem wordt gekenmerkt door steeds minder samenwerking en meer conflict. Tegelijkertijd zijn er nieuwe en oude conflicten die om gerechtigheid vragen, zoals de oorlogen in Syrië en Oekraïne.
Het is de verwachting dat de ‘multipolariteit’ in de wereld verder zal toenemen. Dit roept beleidsuitdagingen en strategische vraagstukken op. Daarom vormde dit een goed moment voor de evaluatie.
Centrale vraag
Wat gaat er goed en minder goed bij het ontwerp en de implementatie van het beleid voor internationale rechtsorde van het ministerie van Buitenlandse Zaken? Welke aanbevelingen kunnen op grond hiervan worden geformuleerd?
Belangrijkste conclusies
Op basis van het onderzoek kunnen een aantal conclusies worden getrokken met betrekking tot de ontwikkeling en uitvoer van het beleid. De belangrijkste daarvan worden hieronder toegelicht.
In een aantal beleidsnota’s van BZ en in de Memorie van Toelichting wordt de ‘bevordering van de internationale rechtsorde’ genoemd, maar er wordt niet uitgewerkt wat er precies onder wordt verstaan, welke doelen het beleid heeft en wie daar allemaal bij betrokken zijn. Intern is wel een aantal papers opgesteld waarin prioriteiten zijn benoemd, maar die zijn niet bij iedereen bekend. Door het ontbreken van een strategisch plan bepaalt BZ niet zelf de koers, maar blijft zij afhankelijk van initiatieven die zich aandienen.
De afgelopen jaren heeft BZ een meer inhoudelijke rol gespeeld in specifieke landen op het thema accountability. Met name het actief en openlijk steunen van het International, Independent and Impartial Mechanism for Syria (IIIM) heeft Nederland veel publiciteit opgeleverd. Ook de VN-sancties sprongen in het oog, die werden ingesteld tegen Libische mensenhandelaren en -smokkelaren in het jaar dat Nederland lid was van de VNVR. Deze inzet op accountability heeft positief bijgedragen aan de zichtbaarheid van Nederland, dat van oudsher bekend staat om de hoven en tribunalen die in Den Haag zetelen.
Uit de evaluatie blijkt dat het creëren van ‘profiel’ of zichtbaarheid de belangrijkste rol speelt bij het bepalen waar de inzet op gericht wordt. Veel van het werk is gefocust op publiciteit creëren voor een bewindspersoon en de wensen uit de Tweede Kamer. Er wordt minder rekening gehouden met de (lange termijn) effectiviteit en relevantie van de inzet voor het bereiken van het algemene doel (het versterken van de internationale rechtsorde).
IOB constateert daarnaast dat BZ over het algemeen snel positief communiceert en resultaten claimt, zelfs wanneer beoogde doel(en) (nog) niet zijn bereikt. Zo werd het instellen van de sancties tegen mensenhandelaren in Libië in 2018 als een succes beschouwd, terwijl ze in Libië zelf niet tot een verbetering van de situatie hebben geleid. Ook de berichtgeving over het ‘succes’ van IIIM gaat vooral in op het feit dat het mechanisme is opgericht, voldoende financiële steun heeft ontvangen en Nederland aandacht heeft gegenereerd. De daadwerkelijke rol die het IIIM speelt in het berechten van oorlogsmisdadigers is hieraan ondergeschikt.
Nederland staat internationaal bekend om zijn lange traditie op het gebied van internationaal recht. Binnen BZ is deze kennis geconcentreerd bij de afdeling Internationaal Recht van de directie Juridische Zaken. Bij de verantwoordelijke beleidsdirectie, de directie Multilaterale Instellingen en Mensenrechten (DMM), is minder kennis en institutioneel geheugen aanwezig over de internationale rechtsorde. Dit geldt ook voor de regiodirecties. Werkdruk en capaciteitsgebrek beperken de kennisopbouw.
Als het gaat over coördinatie en samenwerking met andere directies binnen en buiten BZ constateert IOB dat daar nog verbetering mogelijk is. Binnen BZ gaat het dan vooral over het maken van geïntegreerde keuzes voor de projectinzet op veiligheid en rechtsorde in specifieke landen, waarbij ook het politieke en internationaalrechtelijke perspectief moet worden meegewogen. De samenwerking met andere departementen kan verbeteren door meer begrip te krijgen voor elkaars uitgangspunten en doelen van het beleid. Zo wordt er tussen BZ en JenV en het OM op verschillende manieren gedacht over sancties: als preventief instrument of onderdeel van accountability, en als politiek signaal of een opstap naar een strafrechtelijk proces. De verschillen in opvattingen over welk doel sancties dienen leiden tot suboptimale interdepartementale samenwerking en het uitblijven van concreet resultaat.
Aanbevelingen
De belangrijkste aanbevelingen, op basis van de conclusies van deze evaluatie, zijn als volgt:
- Formuleer een beleidskader en visie voor de bevordering van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde met realistische doelen waarop gestuurd kan worden.
- Heb daarbij aandacht voor de logische samenhang tussen verschillende onderdelen van de internationale rechtsorde zoals belegd bij verschillende directies.
- Maak gebruik van de internationaalrechtelijke expertise die BZ in huis heeft (bij DJZ/IR), bij de ontwikkeling van het beleid.
- Stel duidelijke definities op en zorg ervoor dat deze terminologie BZ-breed bekend wordt en ook consistent wordt gebruikt in externe communicatie.
- Maak het verschil tussen het internationale rechtsordebeleid en het mensenrechtenbeleid helder en benoem ook de samenhang tussen de beleidsterreinen.
-
Benadruk steeds dat de grondwettelijke verplichting om de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen een lange termijn- en breed gedragen visie vereist. Zorg ook dat dit door de ambtelijke top en de bewindspersonen van BZ, maar ook door regering en parlement, wordt uitgedragen.
-
Ontwikkel een Rijksbrede leergang internationale betrekkingen, die ingaat op de verschillende aspecten van de internationale rechtsorde. Betrek hierbij BZ’ers die werkzaam zijn in dit werkveld, maar ook practitioners van het ministerie van J&V, het OM, het ministerie van Defensie en andere externe partijen, met een aparte module voor het IBBZ-traject.
-
De bevordering van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde vereist, naast tussentijds zichtbare initiatieven, een lange adem. Houd hier rekening mee door bij het bepalen van de inzet minder te focussen op korte termijn zichtbaarheid, en meer gewicht te geven aan meer duurzame, langetermijneffecten.
-
Houd expliciet rekening met de potentiële negatieve consequenties van het zwaar laten wegen van politieke belangen bij het bepalen van inzet gericht op het versterken van de internationale rechtsorde. Hou bij de inzet vast aan het kernbegrip ‘accountability voor alle partijen’ en voorkom selectieve gerechtigheid.
-
Investeer in de samenwerking met departementen die ook een belangrijke bijdrage leveren op het terrein van de internationale rechtsorde, zoals J&V. Denk hierbij aan strategische detacheringen, gezamenlijke werksessies, werkbezoeken, etc.