In 2015 heeft IOB de meest recente evaluatie van het Nederlandse internationale genderbeleid uitgevoerd. Nu, zes jaar later, is onderzocht wat sindsdien is gedaan om gender mainstreaming in het Nederlandse buitenland- en ontwikkelingssamenwerkingsbeleid te bevorderen en wat kan worden gedaan om die mainstreaming verder te verbeteren.
Inleiding
Het concept 'gender mainstreaming' heeft een lange traditie in het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. De meest recente algemene beleidsnota Investeren in perspectief van mei 2018 bevestigt het belang dat eraan gehecht wordt opnieuw.
Gender mainstreaming gaat om het integreren van een gendergelijkheidsperspectief in strategieën en beleid, in de verschillende fasen van projecten en programma's - van identificatie tot implementatie en evaluatie - evenals in de systemen en structuren van de organisatie om te voorkomen dat ze genderongelijkheid bevorderen. Het uiteindelijke doel is het bereiken van gendergelijkheid.
Centrale vraag
In hoeverre is gender geïntegreerd in het Nederlandse buitenland en ontwikkelingshulpbeleid en wat weten we over de behaalde resultaten?
Bevindingen
Figure 1. Gender mainstreaming actions in the policy cycle
1. Define
Belangrijkste bevindingen
Sinds 2015 is het Nederlandse buitenlandbeleid op het gebied van gendergelijkheid en vrouwenrechten niet wezenlijk veranderd. Nederland blijft het belang van vrouwenrechten onderstrepen: mensenrechten en gelijke kansen voor vrouwen en meisjes in politieke, economische en maatschappelijke processen worden gezien als een voorwaarde voor duurzame ontwikkeling. Om dit belang vorm te geven zijn er, net als in 2015, drie hoofdcomponenten van het beleid: (i) genderdiplomatie; (ii) ondersteuning van vrouwenorganisaties en (iii) gender mainstreaming, met name in het beleid voor ontwikkelingssamenwerking.
Gender mainstreaming is er vooral op gericht om meer vrouwen en meisjes te betrekken bij de besluitvorming rond projecten of als begunstigden. Aan fluïde genderidentiteiten zoals transgender of niet-binaire identiteiten wordt vooral in het Nederlandse mensenrechten- en vrouwenrechtenbeleid, en de daaraan gerelateerde programma's en projecten, aandacht besteed.
Qua beleidsthema’s ligt de nadruk op (politieke) besluitvorming en vrouwelijk leiderschap, economische empowerment, geweld tegen vrouwen en meisjes en de rol van vrouwen bij conflictpreventie, conflictsituaties en vredesprocessen. Ook dit is relatief stabiel gebleven sinds 2015. Hoewel er meer aandacht is voor het verband tussen gendergelijkheid, vrouwenrechten, inclusiviteit en intersectionaliteit, wordt dit nog niet consistent doorgevoerd. Het integreren van activiteiten die ingaan op de machtsdynamiek tussen mannen en vrouwen blijft een uitdaging.
Aanbevelingen
- De Task Force Vrouwenrechten en Gendergelijkheid (TFVG) zou richtsnoeren kunnen ontwikkelen voor de manier waarop fluïde genderidentiteiten een plaats zouden kunnen krijgen in de verschillende beleidsterreinen en voor een systematische koppeling van gender en intersectionaliteit.
- Afdelingen zouden voorzichtiger moeten zijn bij het beschrijven van vrouwen als een ‘kwetsbare’ groep: er moet voorkomen worden dat vrouwen voornamelijk als slachtoffer worden gezien. In plaats daarvan moet worden gestreefd naar een meer empowerende formulering, waarin ook de rollen en verantwoordelijkheden van mannen in formulering, waarin ook de rollen en verantwoordelijkheden van mannen in de ontwikkeling naar gendergelijkheid aan de orde komen.
2. Plan
Belangrijkste bevindingen
De TFVG is verantwoordelijk voor genderdiplomatie, het beheer van projecten, programma's en partnerschappen voor vrouwen en het bevorderen van gender mainstreaming. Zogenoemde gender focal points (GFPs) zijn de antennes voor gender mainstreaming in thematische afdelingen en ambassades. Deze institutionele opzet wordt over het algemeen positief beoordeeld. Wel verdienen de volgende kwesties aandacht: (i) de institutionele positie van de TFVG heeft niet geleid tot bevordering van gender mainstreaming buiten het directoraat-generaal voor ontwikkelingssamenwerking; (ii) de TFVG is klein, en vooral haar capaciteit op het gebied van gender mainstreaming is beperkt; (iii) er is geen taakomschrijving voor de (vrijwillige) functie van GFP, er zijn geen formele vereisten om als zodanig te worden voorgedragen, terwijl GFP-taken een aanvulling zijn op andere verantwoordelijkheden. Er zijn ook verschillende interpretaties van de GFP-rol; (iv) er is te weinig interactie tussen de GFP's om als GFP-netwerk bij te kunnen dragen aan verdere verbetering van de gender mainstreaming prestaties van het ministerie.
Hoewel het afleggen van verantwoording over gender mainstreaming belangrijk is, lopen de meningen uiteen over de vraag waarvoor management verantwoordelijk kan worden gehouden. Interne pogingen om verantwoordelijkheid op het gebied van gender mainstreaming op te nemen in de beoordelingscyclus van het management zijn vooralsnog niet succesvol geweest.
Aanbevelingen
- Handhaaf een centrale afdeling waarin genderexpertise beschikbaar is. Overweeg daarbij om de naam van de Task Force te veranderen om zo te benadrukken dat gender mainstreaming een integraal onderdeel is van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid en buitenland beleid dat voortdurende inspanning vereist.
- Stel een taakomschrijving op voor de GFPs. De doelstellingen van het GFP-netwerk kunnen verduidelijkt worden en de interactie tussen GFP's en GFPs en de TFVG kan gestimuleerd worden. Zorg ervoor dat de GFP's voldoende tijd en financiële middelen hebben om hun taken uit te voeren. Verhoog het aantal mannelijke GFPs om de diversiteit te vergroten. Spreek af hoe de inzet en verantwoordelijkheid van het senior management voor gender mainstreaming vorm gegeven kan worden en hoe dit opgenomen kan worden in de beoordelingscyclus.
Belangrijkste bevindingen
Zowel het senior management als overig personeel van het ministerie onderschrijft het belang van vrouwenrechten en ondersteunt gendermainstreaming. Qua kennisontwikkeling biedt de TFVG weliswaar training, tools en externe genderexpertise aan, maar er zijn meer praktische informatie en voorbeelden nodig. Aangezien de interne training niet verplicht is, is het de vraag of deze bijdraagt aan de mainstreaming van gender bij medewerkers die minder vertrouwd zijn met het onderwerp of voor een andere houding van de weinigen die onverschillig zijn.
Aanbevelingen
- Overweeg om de basiscursus gender voor alle nieuwe medewerkers verplicht te stellen en op te nemen in het opleidingsprogramma voor nieuwe ambtenaren.
- Geef GFPs de kans om meer gender gerelateerde (thematische) expertise en advocacy-vaardigheden te verwerven. Geef andere medewerkers van het ministerie de kans om hun bewustzijn en kennis over gendergelijkheidskwesties te vergroten, onder andere door informele informatie-uitwisseling te faciliteren. Lokale expertise, waaronder die van GFPs en experts van lokale partners in het Zuiden, kan ingezet worden om deze informatiebronnen te ontwikkelen.
- De TFGV zou regelmatig participatieve genderaudits kunnen uitvoeren. Deze kunnen bijdragen aan het ontwikkelen van ideeën om de organisatorische capaciteit voor gender mainstreaming verder te versterken. Zij kunnen ook bijdragen aan de ontwikkeling van een gender gerelateerde opleidingsstrategie die rekening houdt met uiteenlopende opleidingsbehoeften van medewerkers binnen verschillende afdelingen en met diverse achtergronden. Hierin zou ook training over de integratie van gender gelijkheid binnen evaluatieontwerp en -rapportage aan de orde moeten komen.
3. Act
Belangrijkste bevindingen
Gender analyses worden vrij systematisch uitgevoerd, maar de kwaliteit is sterk afhankelijk van de expertise van de individuele medewerker. Op landenniveau vertaalt aandacht voor vrouwenrechten en gendergelijkheid zich niet noodzakelijkerwijs in een gender mainstreaming strategie of gendergelijkheidsdoelstellingen – evaluaties van projecten en programma’s bevestigen deze bevinding. De TFVG geeft advies over hoe een dergelijke analyse moet worden uitgevoerd maar meer kennis is nodig over hoe genderanalyses de volgende fasen van de beleidscyclus, inclusief evaluatieontwerp, beïnvloeden.
Aanbevelingen
- De TFVG zou training, instrumenten en best practices voor goede gender analyses en praktisch advies aan kunnen bieden over hoe deze analyses moeten worden uitgevoerd. De TFVG zou ook een proces van kwaliteitscontrole van deze analyses kunnen organiseren. Het is immers zaak dat de resultaten van gender analyses zich vertalen in een strategie, activiteiten en middelen die nodig zijn om vrouwenrechten en gendergelijkheid aan te pakken.
Belangrijkste bevindingen
Vergeleken met 2015 heeft het ministerie het aandeel projecten waarin gendergelijkheid als belangrijke of voornaamste doelstelling is opgenomen verhoogd. Momenteel geldt dit voor meer dan 75% van de gefinancierde projecten. Voor de verschillende sectoren van de ontwikkelingssamenwerking zijn de scores variabel, waarbij sommige sectoren bovengemiddeld scoren. De scores op gebieden als bank- en financiële diensten, werkgelegenheid en noodhulp zijn bijvoorbeeld verbeterd, maar blijven achter op de gebieden conflict, vrede en veiligheid en mensenrechten. Of een hogere score daadwerkelijk meer aandacht voor gender in de praktijk weerspiegelt, is echter niet evident: de gender marker weerspiegelt de intenties van donoren in de ontwerpfase.
Aanbevelingen
- Geef beleidsmedewerkers duidelijke instructies met voorbeelden die de juiste toepassing van de gender marker illustreren. Introduceer de gender marker als verplicht onderdeel in project- en programmavoorstellen die bij het ministerie worden ingediend.
4. Check
Belangrijkste bevindingen
In de resultatenkaders voor de verschillende ontwikkelingssectoren zijn doelstellingen veelal geformuleerd in termen van het aantal of percentage vrouwen en mannen dat naar verwachting zal deelnemen aan of zal profiteren van bepaalde activiteiten. Indicatoren zijn soms complex, belangrijke monitoringtermen worden niet uitgelegd, er wordt onvoldoende onderscheid gemaakt tussen uitkomst- en outputindicatoren. Indicatoren met een meer (kwalitatief) gender-transformatief karakter zijn schaars.
De verwachting dat het ministerie jaarlijks rapporteert over het behalen van beleidsdoelen op vrij abstract niveau, bijvoorbeeld als het gaat om normen en waarden en gedragsveranderingen. Dit houdt echter geen rekening met het feit dat het doorvoeren van veranderingen in gendergelijkheid vanuit realistisch oogpunt langer nodig zullen hebben dan de levensduur die gesteunde interventies typisch hebben: 4 -5 jaar maximaal.
Evaluaties die in de periode 2015-2019 zijn uitgevoerd, hebben verschillende genderbenaderingen gebruikt, maar de concepten die ze gebruiken, zijn vaak niet eenduidig. Uit de analyse van evaluatierapporten blijkt daarnaast het volgende:
- Meer dan 70% van de evaluaties rapporteerde over de betrokkenheid van vrouwen en/of meisjes bij projectactiviteiten maar vertelde weinig over de behaalde resultaten. Het ontbreken van expertise op het gebied van gender evaluatie, de gevoeligheid van het onderwerp gendergelijkheid in de lokale context en onvoldoende kwaliteit van naar gender uitgesplitste gegevens werden hiervoor als redenen genoemd.
- Wanneer een Theory of Change (ToC) werd gebruikt, hadden evaluaties de neiging om gender te zien als een ‘overstijgend’ thema dat buiten de ToC viel. Als gevolg hiervan zijn er in deze gevallen geen specifieke projectactiviteiten ontworpen om bij te dragen aan dit doel en zijn er geen specifieke indicatoren ontwikkeld om de evaluaties te volgen.
- Slechts ongeveer 15% van de evaluaties ging in op de vraag of het project erin geslaagd was om gendernormen te transformeren. Als er veranderingen werden waargenomen, waren deze vaak het gevolg van een sterke betrokkenheid van traditionele, religieuze en gemeenschapsleiders, of van jongens en mannen in het algemeen.
Aanbevelingen
- Bepaal of de huidige kwantitatieve en kwalitatieve uitkomst- en impactindicatoren geschikt en realistisch zijn om op te nemen in jaarlijkse rapportages over gendergelijkheid en vrouwenrechten. Beperk verwachtingen voor transformatieve verandering op korte termijn- en kleinschalige projecten. Overweeg in plaats daarvan evaluaties op landniveau die een periode van 10 tot 15 jaar evalueren.
- Voer in dat indicatoren op alle relevante beleidsterreinen systematisch naar gender uitgesplitst moeten worden in evaluatierapportages. Maak ook beter onderscheid maken tussen uitkomst-/impact- en outputindicatoren en het verzamelen en analyseren van daaraan gerelateerde gegevens.
- Zorg bij evaluaties voor een budget voor het betrekken van genderexpertise - of leg uit waarom dit niet nodig is.