Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid over de periode 2016 - 2019. Deze samenvatting presenteert de hoofdconclusies en aanbevelingen voor kabinet en betrokken ministerie(s).
Inleiding
De afgelopen jaren is het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) van de Europese Unie in een stroomversnelling geraakt. Hierdoor dringen zich strategische vragen en discussies over de toekomst van het GVDB op, waar Nederland een antwoord op moet formuleren. Welke rol moet de EU spelen op het gebied van Europese veiligheid en defensie? Waar ligt de toegevoegde waarde van de EU, en hoe verhoudt die zich tot de NAVO? En welke civiele en militaire capaciteiten zijn daarvoor nodig? De directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie van het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft daarom een evaluatie uitgevoerd van het Nederlandse GVDB-beleid.
Centrale vraag:
Wat wilde Nederland bereiken ten aanzien van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid, hoe heeft Nederland dat geprobeerd te bereiken en wat is daarvan op Europees niveau terechtgekomen?
Conclusies
Hoofdconclusies en aanbevelingen voor kabinet, betrokken ministerie(s) en parlement.
Het Nederlandse kabinet laat enkele kernvragen over de rol en toekomst van het GVDB grotendeels onbeantwoord. Hoe autonoom moet de EU kunnen optreden en welk type missies en operaties moet ze kunnen uitvoeren? Hoe kan de EU de NAVO aanvullen en hoe ziet de samenwerking tussen beide organisaties eruit? En wat betekent dit voor de aansturing van EU-missies en -operaties?
Het ontbreken van antwoorden op deze strategische vragen heeft negatieve gevolgen voor de interne beleidsontwikkeling en externe positiebepaling, en daarmee voor de invloed van Nederland op de koers van het GVDB. Nederland plaatst zichzelf hierdoor in een reactieve positie. Doordat op Europees niveau geen overeenstemming wordt bereikt over een gemeenschappelijke visie op het GVDB, is het bovendien niet mogelijk om politieke ambities te vertalen naar hiervoor benodigd materieel en menskracht. Prioriteiten voor capaciteitenontwikkeling zijn hierdoor generiek geformuleerd en geven te weinig richting.
Aanbeveling voor het kabinet
- Expliciteer de gewenste rol van de EU op het gebied van veiligheid en defensie, in relatie tot de NAVO. Geef prioriteit aan de politieke discussie hierover en definieer welke taken de EU (zelfstandig) moet kunnen uitvoeren, ook op het gebied van collectieve verdediging en afschrikking. Bepaal wat Nederland verstaat onder Europese strategische autonomie en een Europa dat beschermt en maak duidelijk welke gevolgen dat heeft voor EU-NAVO samenwerking en de aansturing van EU-missies en -operaties.
Aanbeveling voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie
- Benut het Strategisch Kompas om de politieke ambities voor het GVDB te vertalen naar concrete doelstellingen voor civiele en militaire capaciteiten (materieel, technologie, menskracht). Expliciteer stappen die op middellange termijn moeten worden genomen om deze doelstellingen te behalen.
Het aantal beleidsmedewerkers dat het Nederlandse GVDB-beleid vormgeeft is klein, met name bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. Hoewel door de snelle ontwikkeling van het beleidsterrein de hoeveelheid werk en de hiervoor noodzakelijke kennis almaar toeneemt, geeft Buitenlandse Zaken qua personele bezetting geen prioriteit aan het GVDB. De GVDB-discussies in Brussel raken direct aan de Nederlandse veiligheidsbelangen. Het aantal fte dat beschikbaar is voor het GVDB is echter onvoldoende om de snelle ontwikkelingen te volgen, een coördinatierol te vervullen én tegelijkertijd na te denken over de strategische richting van het beleid. Dit vormt een risico voor het voortzetten van de voortrekkersrol die Nederland speelt ten aanzien van CARD, Pesco en het Civiel Compact.
Ook ontbreekt een forum op hoog ambtelijk niveau dat strategische vragen en scenario’s verkent en voorlegt aan het kabinet. De antwoorden op deze vragen kunnen niet alleen door de direct betrokken beleidsmedewerkers worden geformuleerd. Dit vereist meer betrokkenheid vanuit zowel het kabinet als het parlement.
Aanbevelingen voor het kabinet
- Agendeer structureel een strategische discussie op hoog ambtelijk niveau over veiligheids- en defensievraagstukken. Benut hiervoor de Stuurgroep Missies en Operaties of creëer een nieuw forum.
- Investeer in de personele capaciteit van het ministerie van Buitenlandse Zaken voor het GVDB.
Aanbeveling voor de ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken en het parlement
- Investeer in het vergroten van de kennis van en het debat over de ontwikkeling van het GVDB binnen ministeries, het parlement en het bredere publiek. De EU-dagen die zijn georganiseerd door het ministerie van Defensie zijn een goed voorbeeld van zo’n investering.
Ondanks de beperkte personele capaciteit en het sterke internationale krachtenveld, is Nederland een initiatiefrijke speler op het gebied van civiele en militaire capaciteitenontwikkeling gebleken. Het kabinet heeft het initiatief genomen bij de ontwikkeling van CARD, het Civiel Compact en het Pesco-project ter versterking van militaire mobiliteit. Deze voortrekkersrol oogst waardering van internationale partners, maar wekt ook verwachtingen over een Nederlandse rol bij de uitwerking ervan. Het behouden van de politieke aandacht voor de uitwerking van deze initiatieven is een uitdaging door het specialistische karakter daarvan, zowel in Nederland als op EU-niveau. Zonder blijvende politieke druk zal de uitvoering echter tot stilstand komen. Daarom is het voor Nederland van belang ook in de uitvoeringsfase het voortouw te blijven nemen.
Aanbevelingen voor het kabinet en de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie
- Houd de Nederlandse voortrekkersrol vast bij de uitvoering van CARD, militaire mobiliteit en het Civiel Compact. Breng in kaart hoe en op welke termijn Nederland kan voldoen aan de gemaakte afspraken.
- Verzeker aandacht voor de uitvoering van de instrumenten op politiek niveau. Zorg dat naast technische experts ook medewerkers op hoog ambtelijk niveau van beide ministeries betrokken zijn om de politieke doelstellingen te bewaken en politieke aandacht te verzekeren.
Initiatieven ter versterking van militaire capaciteitenontwikkeling volgen elkaar sinds de publicatie van de EU Global Strategy in hoog tempo op. Deze sluiten niet overal goed op elkaar aan, waardoor een logische vertaling van politieke doelstellingen naar het daarvoor benodigde personeel en materieel ontbreekt. Het capaciteitenontwikkelingsplan van de EU geeft te weinig richting, CARD presenteert een incompleet beeld van nationale defensie-inspanningen en politieke besluitvorming hierover ontbreekt. Daarnaast richten Pesco-projecten zich nog onvoldoende op het oplossen van de grootste capaciteitstekorten.
Aanbeveling voor het kabinet
- Geef de Nederlandse inzet ten aanzien van het CDP, CARD, Pesco en het Europees Defensiefonds in samenhang vorm. Benut hiervoor de Interdepartementale Coördinatiegroep voor Europese defensiesamenwerking.
Aanbeveling voor het ministerie van Buitenlandse Zaken
- Vergroot de rol van het ministerie bij het bewaken van de coherentie tussen de verschillende initiatieven en de Nederlandse inzet hiervoor.
Na publicatie
- Op maandag 2 november verscheen de kabinetsreactie op de IOB evaluatie ‘Pragmatisme voorbij’, onder begeleiding van een persbericht. In deze reactie omarmt het kabinet de beleidsaanbevelingen die door IOB gedaan worden. Zo zal er onder meer geïnvesteerd worden in strategische reflectie en discussie over de toekomst en inhoud van de Europese veiligheidsarchitectuur.’
- In NRC verscheen op 27 augustus 2020 een artikel over de belangrijkste conclusies van deze evaluatie.