Tussen 2015 en 2023 richtte artikel 4 van de begroting voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) zich op: ‘Vrede, veiligheid en duurzame ontwikkeling door het voorkomen en terugdringen van gewelddadig conflict en het bevorderen van rechtsstaatontwikkeling, vredesopbouw en legitieme staatsstructuren. Tevens het bevorderen van migratiesamenwerking, het verbeteren van de perspectieven van vluchtelingen en gastgemeenschappen (met focus op onderwijs en werk) en het verlenen van noodhulp ter leniging van humanitaire nood wereldwijd.'.
Deze periodieke rapportage biedt inzicht in de (voorwaarden voor) doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsinstrumenten en uitgaven.
Uitgaven
De totale uitgaven voor dit begrotingsartikel tussen 2015 en 2023 bedroegen EUR 7.486 miljoen. Het grootste gedeelte (56%) daarvan werd besteed aan humanitaire hulp. De overige middelen werden besteed aan Opvang in de regio en Migratiesamenwerking (13%) en aan Veiligheid en Rechtsstaatontwikkeling (31%).
Ontwikkeling uitgaven BHOS-artikel 4, in miljoen euro
De grafiek geeft een overzicht van de BHOS-artikel 4-uitgaven in de periode 2015-2023. De totale uitgaven in deze periode bedroegen bijna EUR 7,5 miljard. De uitgaven zijn in de laatste jaren gestegen, vooral door hogere uitgaven aan humanitaire hulp en migratie. In 2023 werd bijvoorbeeld EUR 159 miljoen besteed aan het Prospects-programma. Inclusief het tijdelijke Noodhulpfonds (sub-artikel 4.4) ging ruim 56% van de uitgaven naar humanitaire hulp, terwijl 29% naar Veiligheid en Rechtsstaatontwikkeling (sub-artikel 4.3) ging.
Tot en met 2018 vielen uitgaven voor Opvang in de regio en Migratiesamenwerking - zoals uitgaven aan de EU ‘Refugee Facility in Turkey’ - onder sub-artikel 4.3. Dit verklaart de relatief hoge uitgaven aan dit sub-artikel tussen 2015 en 2018. Sinds 2019 vallen deze uitgaven onder een apart sub-artikel (4.2), waaraan tot en met 2023 in totaal EUR 988 miljoen is uitgegeven.
Onderzoek
De centrale vraag uit de periodieke rapportage luidt:
Wat zijn de overkoepelende bevindingen en lessen over de (voorwaarden voor) doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid onder BHOS-artikel 4 'Vrede, veiligheid, en duurzame ontwikkeling'?
De bouwstenen voor dit rapport zijn:
- Evaluatie van de Nederlandse humanitaire hulp – Trust, risk and learn
- Evaluatie van de Nederlandse bijdrage aan opvang in de regio rond Syrië – Between Prospects and Precarity
- Evaluatie van het beleid over veiligheid en rechtsstaatontwikkeling – Inconvenient Realities
- Evaluatie van drie subsidiekaders over veiligheid en rechtsstaatontwikkeling – Less Pretension, More Realism
- Synthesestudie van het Addressing Root Causes (ARC)-programma, een synthesestudie naar zeventien eindevaluaties onder een ander subsidiekader voor veiligheid en rechtsstaatontwikkeling
Conclusies
Het rapport formuleert negen overkoepelende bevindingen:
-
Het Nederlandse BHOS-artikel-4-beleid heeft diverse directe resultaten opgeleverd: humanitaire hulp heeft levens gered, lijden verlicht en de waardigheid gewaarborgd van mensen die door crises zijn getroffen. Ook op het gebied van opvang in de regio en veiligheid en rechtsstaatontwikkeling werden op lokaal niveau en op korte termijn directe resultaten behaald, zoals verbeterde menselijke veiligheid. Deze directe resultaten waren echter vaak niet duurzaam en droegen slechts beperkt bij aan de overkoepelende doelstellingen van het Nederlandse beleid.
-
Het budget voor humanitaire hulp is op doelmatige wijze besteed. Meer dan de helft van het budget voor humanitaire hulp werd verstrekt via voorspelbare, meerjarige en ongeoormerkte financiering aan humanitaire organisaties.
-
De doelmatigheid van het Opvang in de regio-beleid en Veiligheid en Rechtstaatsontwikkeling-beleid was suboptimaal omdat het werd vormgegeven door een groot aantal relatief kleine, kortlopende en gefragmenteerde projecten en programma’s.
-
De uitwerking van het Nederlandse beleid voor humanitaire hulp leidde ertoe dat er effectief en tijdig hulp kon worden geleverd die goed was afgestemd op de behoeften van de getroffen gemeenschappen.
-
Het ministerie van Buitenlandse Zaken heeft de ambitieuze en politiek geformuleerde doelstellingen vaak onvoldoende vertaald naar het specifieke landen- en instrumentniveau. Vaak miste een onderbouwde verandertheorie en ontbraken valide aannames en een weging van bestaande kennis.
-
Ambities met betrekking tot lokalisering zijn over het algemeen onvoldoende waargemaakt. Directe financiering van lokale en nationale organisaties bleef grotendeels uit, en uitvoerende organisaties, begunstigden en overheden werden onvoldoende betrokken bij beleids-en projectontwikkeling.
-
Opereren in fragiele en door conflict getroffen gebieden brengt inherent risico’s met zich mee. De beperkte risicoacceptatie binnen het ministerie was een belangrijke institutionele barrière die de relevantie van het beleid heeft ondermijnd.
-
Door de verkokerde en thematisch gestuurde manier van werken binnen het ministerie was de interne coherentie van BHOS-artikel 4 beperkt. De Nexus-benadering is beleidsmatig onvoldoende uitgewerkt en werd in de praktijk amper toegepast.
-
Ondanks de constructieve rol van de Nederlandse ambassades beperkten centraal geformuleerde beleidsprioriteiten, tijdpaden en benaderingen van Nederland en andere donoren de samenwerking tussen donoren. Daarnaast kwamen de Nederlandse beleidsprioriteiten niet altijd overeen met die van de betrokken autoriteiten, wat de externe coherentie eveneens beperkte. Nederlandse bijdragen aan multi-donorprogramma’s en ongeoormerkte financiering aan gezamenlijke fondsen droegen bij aan betere donorcoördinatie en -samenwerking.
Aanbevelingen
De periodieke rapportage geeft de volgende aanbevelingen:
-
Ga door met het verstrekken van voorspelbare, meerjarige en ongeoormerkte financiering aan humanitaire organisaties. Deze benadering is bewezen doeltreffend en doelmatig.
-
Heroverweeg als Nederland de vaak te ambitieuze doelstellingen onder BHOS-artikel 4 van het opereren in fragiele en door conflict getroffen gebieden en vertaal deze doelstellingen naar bij een land passende doelstellingen die concreet en realistisch zijn en binnen de Nederlandse invloedssfeer liggen.
-
Verbeter de coherentie van het BHOS-artikel 4-beleid en ga door met het verminderen van de fragmentatie van uitgaven over landen en projecten.
-
Breng de ambities voor lokalisering in de praktijk, zie ook bevinding 6.