Makandra – “samen optrekken” in de Surinaamse taal Sranatongo – is in 2021 gestart om invulling te geven aan de hernieuwde samenwerking tussen de Nederlandse en Surinaamse overheid. Daarnaast moest het programma bijdragen aan capaciteitsopbouw van de Surinaamse overheid in vijf verschillende beleidsterreinen.
Beleidsterreinen
Makandra beoogde bij te dragen aan de volgende beleidsterreinen:
goed bestuur
de rechtsstaat
de economische niet-fysieke infrastructuur
klimaatadaptatie en -mitigatie
sociaal-publieke dienstverlening, zoals gezondheidszorg, onderwijs en cultuur.
Onderzoeksvraag
De IOB-evaluatie van het Makandra-programma (2021-2025) geeft antwoord op de vraag in hoeverre het programma op een effectieve wijze heeft bijgedragen aan de doelstellingen en welke lessen er getrokken kunnen worden voor toekomstige samenwerking.
Achtergrond
Het Makandra-programma liep in juni 2025 af. De Directie Westelijk Halfrond (DWH) van het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken verzocht IOB het programma te evalueren en aanbevelingen te doen voor eventuele vervolgsamenwerking. Ook dient de evaluatie ter verantwoording aan de Tweede Kamer over het gevoerde beleid.
Conclusies
Hoofdconclusie
Het Makandra-programma had zowel een diplomatiek als programmatisch doel. Ten eerste wilde het kabinet met Makandra de onderlinge samenwerking tussen de overheden uit beide landen intensiveren (diplomatiek doel). Ten tweede moest het programma bijdragen aan capaciteitsversterking van de Surinaamse overheid (programmatisch doel).
De samenwerking tussen de overheden uit beide landen is zowel verbreed als verdiept.
Er is meer openheid gekomen en wederzijds begrip voor de context waarin beide overheden werken.
Makandra heef het netwerk van de Nederlandse ambassade in Suriname versterkt. Dat kwam ook de informatiepositie ten goede.
Nederlandse overheidsexperts hebben kennis overgedragen aan hun Surinaamse vakgenoten.
Organisatorische effecten of verbeterde samenwerking tussen overheidsorganisaties binnen beleidssectoren zijn slechts incidenteel tot stand gekomen.
De hoofdconclusie is gebaseerd op bevindingen over de opzet, relevantie en coherentie van het Makandra-programma, ook wel voorwaarden voor effectiviteit.
Bevindingen over de opzet van het programma
De snelle opzet van Makandra heeft ervoor gezorgd dat de gezamenlijke ambitie om de
samenwerking op overheidsniveau te versterken in korte tijd is vertaald in concrete initiatieven. Dit heeft bijgedragen aan de verbetering van de bilaterale betrekkingen (diplomatiek doel).
Anderzijds hebben de snelheid waarmee en wijze waarop het programma is opgezet versterking van de capaciteit van Surinaamse overheidsorganisaties in de weg gestaan (programmatisch doel).
De opzet bevorderde de diplomatieke effectiviteit van het programma
Makandra is in korte tijd opgezet. Hierdoor vertaalde de gezamenlijke ambitie voor hernieuwde overheidssamenwerking zich snel in concrete initiatieven. Het programma steunde een groot aantal projecten op verschillende beleidsterreinen. Daardoor kon de samenwerking tussen beide overheden zich verbreden en verdiepen.
De opzet beperkte de bijdrage aan capaciteitsversterking
De beschikbaar gestelde middelen waren bescheiden van omvang in verhouding tot de ambities op het gebied van capaciteitsopbouw in een moeilijke context. Daarnaast ontbrak het bij de opzet aan een gedegen contextanalyse waardoor (institutionele) belemmeringen pas tijdens de uitvoering van veel projecten duidelijk werden.
Lessen van eerdere programma’s op het gebied van capaciteitsopbouw in Suriname zijn nauwelijks meegenomen. Ook zijn er geen nationale maatschappelijke organisaties, kennisinstelling of individuele experts gecontracteerd die Surinaamse overheidsorganisaties ter plekke konden ondersteunen. Ondersteuning was onder meer nodig om behoeften van de overheidsorganisaties concreet uit te werken in projectvoorstellen en de voortgang in de praktijk te monitoren. Bovendien is er geen gezamenlijk resultatenkader uitgewerkt. Hierdoor ontbrak wederzijds commitment aan doelstellingen op middellange termijn.
Kortlopend
Ten slotte zijn de beschikbare middelen uitgegeven aan een relatief groot aantal, kleine en kortlopende projecten. Deze versnipperde aanpak bevorderde weliswaar de diplomatieke effecten van Makandra, maar belemmerde de effectiviteit en efficiëntie van de inzet op capaciteitsversterking. Dat vereist namelijk een omvangrijker en langduriger samenwerking.
Bevindingen over de relevantie van het programma
Vooral op beleidsterreinen waar sprake was van een gedeeld belang was de
overheidssamenwerking effectief. De technische assistentie die Makandra beschikbaar stelde was relevant voor de Surinaamse doelgroep. Tegelijkertijd voorzag het programma nauwelijks in andere gewenste vormen van ondersteuning op het gebied van capaciteitsopbouw.
Beleidsterreinen
Het belang dat beide landen hechtten aan de onderlinge samenwerking op de vijf geïdentificeerde beleidsterreinen verschilde in de praktijk.
Sommige thema’s – zoals veiligheid, justitie en erfgoed – waren voor beide landen prioritair. Betrokken overheidsorganisaties investeerden daarom personele en financiële middelen in de operationele samenwerking en bouwden het onderlinge partnerschap steeds verder uit. Op een terrein als landbouw was Suriname voor het Nederlandse ministerie geen prioritair partnerland. Hierdoor is er ook vrijwel geen (personele) capaciteit beschikbaar gesteld om de samenwerking op te zetten en aan te sturen.
Concluderend toont de evaluatie aan dat Makandra vooral heeft ingespeeld op de Surinaamse behoeften op beleidsterreinen die voor ministeries in beide landen daadwerkelijk prioritair waren (sterk gedeeld belang).
Beleidsinstrumenten
Vanwege de gedeelde taal en vergelijkbare juridische kaders was er vanuit
Suriname vraag naar en behoefte aan de expertise van Nederlandse ambtenaren, die via het Makandra-programma kon worden aangevraagd. Ook onafhankelijke deskundigen in beide landen bevestigden de relevantie van deze Nederlandse expertise. Niettemin blijkt uit de evaluatie dat de sterke nadruk op Nederlandse technische assistentie te beperkend was.
Makandra speelde niet gericht in op een aantal breed gedeelde behoeften van Surinaamse partners aan andere vormen van ondersteuning:
inhuren van Surinaamse experts bij de uitvoering van projecten
betrekken van de Surinaamse diaspora in Nederland met relevante expertise
vergoeden van enkele operationele kosten binnen projecten, zoals ICT-faciliteiten
investeren in (vak)opleidingen, om ook op middellange termijn capaciteiten te helpen versterken
Doelgroepen
De relevantie van overheidsorganisaties als primaire doelgroep voor capaciteitsopbouw werd breed onderschreven. Wel waren de mogelijkheden voor kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven om hier binnen Makandra aan bij te dragen te beperkt. Bovendien blijkt uit de evaluatie dat zelfs de bekendheid van Makandra vooral beperkt is gebleven tot direct betrokkenen. Het bredere bereik onder andere doelgroepen was klein.
Bevindingen over de coherentie van het programma
Gerichte sturing op samenhang tussen Makandra-projecten onderling was geen strategisch uitgangspunt, maar is gaandeweg wel verbeterd. Sturing op samenhang met initiatieven van andere organisaties ontbrak. Dat heeft de programmatische effectiviteit van het programma beperkt.
In de opstartfase van Makandra lag veel nadruk op het initiëren van samenwerkingsprojecten. Weinig aandacht was er voor het bevorderen van hun onderlinge samenhang. Vanuit de meeste betrokken Nederlandse ministeries bleef deze sturing ook in latere fasen beperkt. Hierdoor kwam een rijksbrede sturing op onderling samenhangende interventies niet goed van de grond. Wel hebben Nederlandse uitvoeringsorganisaties die betrokken waren bij projecten binnen eenzelfde beleidssector de onderlinge samenhang tussen deze verschillende initiatieven gaandeweg verstevigd.
Daarnaast toont de evaluatie aan dat Makandra vrij geïsoleerd is opgezet van programma’s van andere internationale organisaties in Suriname, ondanks de breed erkende potentie voor samenhang. Hierdoor was er soms sprake van onnodige overlap en bleven mogelijkheden voor complementariteit onderbenut. Een gecoördineerde internationale bijdrage aan capaciteitsopbouw van de Surinaamse overheid is daarmee niet goed van de grond gekomen. Dit verlaagde de effectiviteit en efficiëntie van de geboden steun.
Ten slotte blijkt uit de evaluatie dat steeds meer initiatieven in de uitvoeringsfase verbindingen hebben gelegd met vergelijkbare initiatieven in het Caribisch gebied. Betrokkenen onderstreepten de potentie van het uitbouwen van deze regionale samenhang met de Cariben en ook Latijns-Amerika.
Aanbevelingen
Op basis van de bevindingen komt IOB tot drie aanbevelingen om, naast de aansprekende diplomatieke resultaten die in het kader van Makandra zijn behaald, de bijdrage aan capaciteitsversterking van een eventueel vervolgprogramma verder te vergroten. Deze aanbevelingen zijn bovendien in lijn met externe evaluaties van eerdere samenwerkingsprogramma’s.
Voer per prioritaire beleidssector een gedegen contextanalyse uit met aandacht voor politiek-bestuurlijke uitdagingen, mogelijkheden en prioriteiten voor capaciteitsversterking.
Maak vooraf al een analyse van relevante (inter)nationale actoren (stakeholders) om duplicatie te voorkomen en concrete mogelijkheden voor complementariteit of onderlinge samenwerking te identificeren.
Werk gezamenlijk met Suriname een resultatenkader uit voor de looptijd van het programma waarin beide overheden zich committeren aan specifieke (tussen)resultaten.
Bouw een tussentijds evaluatiemoment in en behoud de mogelijkheid om projecten aan te
passen, stop te zetten of juist verder uit te bouwen.
Neem meer tijd en bied gerichte ondersteuning aan Surinaamse overheidsorganisaties om hun behoeften op het gebied van capaciteitsversterking concreet uit te werken. Een Surinaamse kennisinstelling of ingehuurde experts ter plekke kunnen deze steun effectiever en efficiënter bieden dan een Nederlandse instelling op afstand.
Beperk de samenwerking tot beleidsterreinen waar sprake is van een duidelijk gedeeld belang. Maak voldoende (personele) capaciteit vrij bij Nederlandse ministeries en andere betrokken organisaties om deze samenwerking vervolgens daadwerkelijk vorm te geven. Behoud de flexibiliteit die Makandra bood om op deze prioritaire terreinen in te spelen op veranderende behoeften en omstandigheden.
Stel een database op met beschikbare technische experts op deze beleidsterreinen en maak gerichter gebruik van de kennis bij de Surinaamse diaspora in Nederland en Surinaamse experts.
Creëer de mogelijkheid om binnen een projectbudget ook een percentage op te voeren voor operationele kosten die de uitvoering van activiteiten bevorderen, zoals ICT-faciliteiten.
Investeer in (vak)opleidingen om zo ook bij te dragen aan capaciteitsversterking op middellange termijn.
Betrek kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven actiever bij initiatieven gericht op capaciteitsversterking van overheidsorganisaties. Verbeter hiervoor ook de communicatie aan deze doelgroepen in Suriname over de opzet, doelen, beschikbare middelen en relevante procedures.
Stel eventuele vervolginitiatieven in de samenwerking met Suriname in Nederland rijksbreed vast. Verduidelijk de samenhang tussen programma’s gericht op capaciteitsopbouw en andere bilaterale initiatieven, zoals de besteding van de slavernijmiddelen.
Versterk de regierol en capaciteit van Nederlandse ministeries om de samenwerking met de Surinaamse overheid op hun beleidsterrein daadwerkelijk vorm te geven, in aanvulling op de overkoepelende aansturing van de bilaterale samenwerking vanuit BZ.
Versterk de coördinatierol van de Nederlandse ambassade richting andere internationale organisaties in Suriname zodat duplicatie wordt voorkomen en programma’s elkaar juist versterken.
Onderzoek per sector de meerwaarde van/mogelijkheden voor aansluiting bij initiatieven in de Caribische regio (en waar opportuun ook breder) en neem deze inzichten mee in toekomstige (overheids-)samenwerkingen.
Methodiek
De methoden boden inzichten in de uitvoering van het gehele Makandra-programma. In aanvulling hierop heeft IOB een tiental projecten geselecteerd als voorbeelden bij de bredere bevindingen uit de evaluatie.
Om te komen tot een gedegen evaluatie heeft IOB gebruikgemaakt van de volgende complementaire informatiebronnen:
84 interviews met in totaal ruim 150 respondenten in Suriname en Nederland
12 focusgroepen met Nederlandse en Surinaamse programma- en projectbetrokkenen
een online survey onder 232 projectbetrokkenen uit zowel Suriname als Nederland
analyses van interne BZ-documentatie en externe publicaties
landenbezoek aan Suriname in april 2025
Deze methoden boden inzichten in de uitvoering van het gehele Makandra-programma. In aanvulling hierop heeft IOB een tiental projecten geselecteerd om de bredere bevindingen uit de evaluatie te illustreren aan de hand van voorbeelden.
