Steeds meer Europese regels oefenen een directe invloed uit op Nederlandse burgers en bedrijven. Net als de andere 26 lidstaten van de Europese Unie onderhandelt Nederland in Brussel over Europese voorstellen voor beleid, wet- en regelgeving. Voor elk voorstel bepaalt het kabinet een standpunt als basis voor de instructies waarmee Nederlandse onderhandelaars de Europese onderhandelingen in gaan.
IOB heeft het standpuntbepalingsproces, en in het bijzonder de rol van het ministerie van Buitenlandse Zaken hierin, geëvalueerd.
Aanleiding
De coördinatie van de Nederlandse standpuntbepaling staat onder steeds hogere druk. Er is steeds meer Europese wetgeving, die bovendien steeds ingewikkelder is. En vanwege de Nederlandse poldercultuur is daardoor meer afstemming nodig tussen ministeries en medeoverheden. Ook de toegenomen rol van de Europese Raad vraagt om meer – en vroegtijdig – overleg. Met het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU heeft Nederland een belangrijke bondgenoot verloren en is het krachtenveld in de EU veranderd. Omdat er nu meer politieke partijen zijn in de Tweede Kamer, zijn er ook meer Kamervragen en is er meer werk voor ambtenaren om die vragen te beantwoorden.
Dit alles roept de vraag op in hoeverre de Nederlandse EU-coördinatie ook in deze tijd goed kan functioneren én in hoeverre de coördinatie klaar is voor de toekomst. De centrale vragen van de evaluatie zijn:
In hoeverre slaagt Nederland erin tijdige, flexibele en onderling samenhangende standpunten op te stellen, waarbij de relevante spelers – zoals ministeries, gemeenten, provincies en waterschappen – zijn betrokken?
Wat zijn de verklarende factoren hiervoor?
En welke aanbevelingen kunnen worden geformuleerd ter verbetering van de coördinatie van de standpuntbepaling?
EU-coördinatieproces en analytisch kader
Het ministerie van Buitenlandse Zaken is verantwoordelijk voor de coördinatie van het proces waarin het Nederlandse standpunt over EU-voorstellen wordt afgestemd. Onder leiding van dit ministerie formuleren alle ministeries en de medeoverheden – de gemeenten, provincies en waterschappen – een eerste kabinetsstandpunt op een EU-voorstel (het ‘BNC-fiche’). Dit standpunt dient als basis voor de instructies die de ministeries vaststellen voor de medewerkers van de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie. Deze medewerkers onderhandelen namens Nederland over Europese voorstellen in Brussel.
Figuur 1 geeft het Nederlandse EU-standpuntbepalingsproces schematisch weer.
(Zie hoofdstuk 2 en bijlage 2 van het rapport voor een uitgebreide bespreking.)
Beeld: © IOB
Figuur 1. Hoe Nederland het standpunt bepaalt op het EU-beleid
Omdat het functioneren van de EU-coördinatie in de basis een capaciteitsvraagstuk is, heeft IOB het zogenoemde ‘five core capabilities framework’ (ofwel het ‘5C-model’) als analytisch kader gebruikt voor de evaluatie. Met de five core capabilities worden de vijf – onderling afhankelijke – kerncapaciteiten bedoeld van een systeem. In dit onderzoek zijn deze vertaald naar het Nederlandse EU-coördinatiesysteem:
Dit gaat over de manier waarop verschillende spelers (zoals de ministeries, de medeoverheden en de ambassades) bij de coördinatie zijn betrokken en hoe zij netwerken onderhouden in Den Haag en in Brussel.
Hierbij gaat het om EU-kennis onder ambtenaren, de werkdruk binnen het coördinatiesysteem, en het mandaat dat ambtenaren hebben om hun ministerie in de coördinatieorganen te vertegenwoordigen.
Dit betreft de samenhang tussen een politieke strategie over de Europese Unie, de uitwerking daarvan, en de doelen van de EU-coördinatie.
Hierbij gaat het om politieke sturing op EU-dossiers en om draagvlak daarvoor onder ministeries. Ook ambtelijke regie en overzicht – onder andere als het gaat om de naleving van de afspraken tussen het kabinet en het parlement over de parlementaire informatievoorziening over Europese dossiers – komen aan de orde.
Centraal hierin staat de mate waarin het coördinatiesysteem rekening houdt met het Europese krachtenveld en met de veranderde context waarin de coördinatie plaatsvindt, zoals de gegroeide rol van het Europees Parlement en de toegenomen complexiteit van Europees beleid.
Figuur 2 geeft het 5C-model weer, zoals dit is toegepast in deze evaluatie. De figuur laat zien dat de vijf elementen elkaar beïnvloeden. Ook maakt de figuur inzichtelijk dat regionale, nationale en Europese factoren de standpuntbepaling beïnvloeden.
Beeld: © IOB
Figuur 2. Het 5C-model
Conclusies
De dagelijkse standpuntbepaling functioneert over het algemeen als een geoliede machine:
- Het standpunt komt meestal op tijd voor de EU-onderhandelingen.
- Een variëteit van belanghebbenden is direct betrokken.
- Daardoor kan ook de samenhang tussen standpunten worden bevorderd.
- In de formele overlegstructuur van coördinatieorganen is er weinig ruimte voor het flexibel aanpassen van standpunten; informeel is die ruimte er wel.
Maar, tegelijkertijd is er sprake van een hoge (werk)druk. Dit gaat ten koste van bijvoorbeeld reflectie en strategievorming. Als Nederland een meer prominente en proactieve rol wil spelen in de EU – zoals is uitgesproken in het regeerakkoord van het kabinet Rutte IV – dan is verbetering nodig.
Aanbevelingen
De aanbevelingen van de evaluatie zijn als volgt samen te vatten: de EU-coördinatie moet strategischer, selectiever en kundiger. Sommige aanbevelingen zijn gericht aan de minister-president, andere gelden voor het ministerie van Buitenlandse Zaken, de andere ministeries, of de Haagse coördinatieorganen. Dit wordt verder uitgewerkt in het rapport.
- Maak duidelijk wat Nederland wil bereiken in de EU en hoe het dat concreet wil gaan doen.
- Bespreek met de Tweede Kamer of de afspraken over hoe het Kabinet de Kamer informeert over EU-beleid nog voldoen aan wederzijdse verwachtingen en de gevolgen daarvan. Monitor de uitvoering van de afspraken consequent.
- Beslis vroegtijdig welke dossiers van groot belang zijn voor Nederland en welke niet.
- Zorg ervoor dat de ambassades op belangrijke dossiers worden ingezet.
- Zorg voor instructies die Nederlandse onderhandelaars voldoende flexibiliteit geven.
- Zorg voor de ontwikkeling van EU-kennis en -netwerken onder ambtenaren Rijksbreed op alle niveaus én behoud EU-kennis, -netwerken en -ervaring door een beter strategisch EU-personeels- en plaatsingsbeleid.
- Zorg voor ondersteuning door het ministerie van Buitenlandse Zaken aan ministeries die minder met de EU te maken hebben.
Deelstudies
IOB heeft in het kader van deze evaluatie wetenschappers uit Denemarken, Duitsland en Frankrijk gevraagd om het functioneren van de EU-coördinatie in hun land te onderzoeken. Hun bevindingen zijn gebundeld in het rapport Shaping National Voices.
Daarnaast gaf IOB de Haagse Hogeschool opdracht tot een deelstudie naar de informatievoorziening over Europese zaken van het kabinet aan het parlement voor de periode 2016-2020. Hiervan is het rapport Op tijd en op de hoogte? gepubliceerd.