Nederland zet in op multilaterale samenwerking om mondiale uitdagingen zoals extreme armoede, klimaatverandering en migratie aan te pakken. In de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) artikel 5.1 gaan de meeste middelen naar VN-organisaties en regionale ontwikkelingsbanken. Zij ontvangen ongeoormerkte bijdragen om hun brede mandaat flexibel uit te voeren.
Ontvangers
De periodieke rapportage laat zien hoe de vier grootste ontvangers bijdragen aan de BHOS-doelstellingen en welke rol ongeoormerkte financiering daarbij speelt. Deze ontvangers zijn:
UNICEF
United Nations Development Programme (UNDP)
Afrikaanse Ontwikkelingsbank (AfDB)
Aziatische Ontwikkelingsbank (AsDB)
Achtergrond
In de periode 2017–2023 kende het Nederlandse BHOS-beleid vijf brede doelstellingen. Artikel 5.1 droeg hieraan bij via ongeoormerkte bijdragen aan multilaterale organisaties zonder vooraf vastgelegde thematische of geografische bestemming. De voornaamste reden voor deze financieringsvorm was het belang van voorspelbare en flexibel inzetbare financiële middelen voor het uitvoeren van het mandaat van multilaterale organisaties: het financieren van complexe en meerjarige programma’s, het opbouwen van een stabiele aanwezigheid in landen en regio’s en daarmee het versterken van de crisisparaatheid.
De beleidstheorie hierachter was dat steun via multilaterale organisaties doeltreffender en doelmatiger is vanwege hun schaalvoordelen, expertise, mondiale legitimiteit en hun mogelijkheid om additionele middelen te mobiliseren. Een andere aanname was dat multilaterale organisaties doeltreffender en doelmatiger kunnen opereren in contexten waar bilaterale hulp minder toereikend is.
De inzet richtte zich op het bereiken van de volgende BHOS-doelstellingen:
het uitbannen van extreme armoede (noodhulp)
het aanpakken van de grondoorzaken van armoede en (irreguliere internationale) migratie
het bevorderen van klimaatmitigatie en klimaatadaptatie
het bijdragen aan een weerbare wereldeconomie
het versterken van het multilaterale systeem
Onderzoeksvragen
De centrale vragen van de evaluatie zijn:
Welke inzichten zijn er beschikbaar over (de voorwaarden voor) doeltreffendheid en doelmatigheid van multilaterale organisaties die tussen 2017 en 2023 ongeoormerkte financiering van Nederland hebben ontvangen?
Wat zegt dit over de Nederlandse inzet op het gebied van multilaterale samenwerking ten behoeve van de Nederlandse OS-doelstellingen?
Welke lessen kunnen hieruit getrokken worden voor huidig en toekomstig beleid?
Conclusies
Het rapport formuleert vijf conclusies die hieronder kort zijn uitgelegd. Hoofdstuk 6 van het rapport bevat de uitgebreide versie van de onderbouwing bij deze conclusies.
Kern van de Nederlandse beleidsinzet was het benutten van de voordelen van multilaterale samenwerking via regionale ontwikkelingsbanken en VN-organisaties om deze doelstellingen te realiseren.
Uit het onderzoek bleek dat de gesteunde organisaties verschillende voordelen boden en een belangrijke bijdrage leverden aan het uitbannen van extreme armoede, het aanpakken van de grondoorzaken van armoede, het versterken van een weerbare wereldeconomie en het bevorderen van klimaatmitigatie.
De VN-organisaties en regionale ontwikkelingsbanken vulden elkaar hierbij overwegend goed aan:
VN-organisaties droegen met hun neutraliteit, expertise en crisisparaatheid in hoge mate bij aan noodhulp en structurele oplossingen op thema’s zoals gezondheid, onderwijs en goed bestuur.
Ontwikkelingsbanken konden door hun financieringsmodel en regionale legitimiteit grootschalige projecten realiseren, met name in groene energievoorziening en infrastructuur op terreinen zoals regionale integratie (internationale verbindingswegen), energie (elektriciteitstransport), water (civiele werken) en landbouwontwikkeling (rurale wegen).
Dit ging onder andere om het behalen van doelstellingen op het gebied van klimaatadaptatie en migratie, mede door het ontbreken van een mandaat en een gebrek aan expertise op thema’s die relevant zijn voor het behalen van deze doelstellingen.
De ontwikkelingsbanken waren slechts beperkt doeltreffend in het bevorderen van goed bestuur en private sectorontwikkeling, terwijl de VN-organisaties minder doeltreffend waren op onder andere economische thema’s. Hierbij dient opgemerkt te worden dat het niet altijd mogelijk was om een robuust oordeel te vellen over doeltreffendheid, vanwege de beperkte kwaliteit of kwantiteit van beschikbare evaluaties.
Belangrijke voordelen van multilaterale samenwerking zijn onder andere de schaalvoordelen en lagere administratieve lasten.
Zo hoeft Nederland niet zelf actief betrokken te zijn bij de uitvoering en het toezicht op projecten. Multilaterale organisaties konden bovendien grote programma’s opzetten, waardoor de uitvoeringskosten per bestede euro relatief laag bleven. Ook droeg de steun voor multilaterale organisaties indirect bij aan het creëren van verdienkansen voor het Nederlandse bedrijfsleven.
Wel bracht het syntheseonderzoek enkele kwetsbaarheden aan het licht die de doelmatigheid op termijn kunnen ondermijnen, met name op het gebied van financiële stabiliteit.
Voor ontwikkelingsbanken maakte (meerjarige) ongeoormerkte financiering het mogelijk om een veelvoud aan private middelen te mobiliseren en daarmee hun schaalvoordelen te versterken. Voor VN-organisaties bood het de mogelijkheid om landen en regio’s een permanente aanwezigheid te bieden en hun netwerken uit te breiden, waardoor zij snel konden handelen. Ook maakten deze bijdragen het mogelijk om belangrijke hervormingen door te voeren met als doel om de organisaties doeltreffender en doelmatiger te maken.
Tijdens de coronacrisis bleek dat ongeoormerkte bijdragen de nodige flexibiliteit boden om meer te doen aan het bevorderen van gezondheid. Hiermee ontstond echter wel een risico op versnippering, dat wil zeggen een mogelijk onnodige verbreding van activiteiten naar terreinen buiten het kernmandaat.
In sectoren waar zowel ontwikkelingsbanken als VN-organisaties actief waren en resultaten boekten, waren zij grotendeels complementair en werd overlap vermeden. Ook waren de multilaterale organisaties thematisch complementair met andere BHOS-instrumenten.
De organisaties behaalden vanwege hun brede geografische mandaat ook resultaten buiten de focuslanden van de Nederlandse bilaterale hulp. Dit sloot aan bij de Nederlandse beleidsinzet om multilaterale organisaties juist hiervoor in te zetten.
Aanbevelingen
Op basis van de conclusies zijn zeven aanbevelingen geformuleerd. Deze worden hieronder kort toegelicht. Een uitgebreide toelichting staat in hoofdstuk 6 van het rapport.
Dit kan door systematisch te beoordelen welke BHOS-doelen beter via andere begrotingsartikelen en organisaties kunnen worden bereikt. Koppel dit aan een overzicht van comparatieve voordelen per organisatie en veranker de uitkomsten in het Actieplan Beleidscoherentie en het beleidskader Mondiaal Multilateralisme.
Dit kan door uitbreidingen scherp te toetsen op het trackrecord van de organisatie, mogelijke overlap met andere multilaterale organisaties en aansluiting bij BHOS-prioriteiten. Stimuleer cofinanciering als alternatief voor mandaatverbreding, zodat schaalvoordelen behouden blijven zonder verlies aan focus. Nederland kan dit doen door binnen executive boards en werkgroepen actief coalities te smeden met landen die vergelijkbare prioriteiten nastreven.
Via werkgroepen en executive boards kan de Nederlandse vertegenwoordiging de betreffende organisaties aansporen om gerichter gebruik te maken van instrumenten die gebruikt kunnen worden voor het versterken van goed bestuur en die aansluiten bij hun kernmandaat. Hieronder vallen bijvoorbeeld sectorspecifieke steun, striktere conditionaliteit, technische assistentie en capaciteitsopbouw. Het is aan te bevelen om daarbij in brede coalities te werken binnen de werkgroepen en executive boards, waarbij ook regionale partnerlanden worden betrokken zodat organisaties hun legitimiteit behouden.
Daarnaast is er behoefte aan vervolgonderzoek op het gebied van goed bestuur, aangezien meta-evaluaties over de organisaties nog beperkt inzicht bieden in de optimale mix van instrumenten en thema’s.
Stimuleer hen om vaker en systematischer thematische meta-evaluaties en impactstudies uit te voeren, met expliciet onderscheid tussen resultaten in kwetsbare landen en middeninkomenslanden en om neveneffecten mee te nemen.
Zorg daarnaast dat resultaten vergelijkbaar en toegankelijk worden gepresenteerd om de bijdragen van organisaties aan hun behaalde resultaten nog beter te meten.
Nederland legde tijdens de evaluatieperiode haar bijdragen aan VN-organisaties meerjarig vast, in tegenstelling tot veel andere donoren die doorgaans slechts jaar op jaar toezegden. Agendeer dit thema actief in de Groep van West-Europese en Andere Staten (WEOG-werkgroep) en werk samen met gelijkgestemde donoren in het VN Funding Compact, zodat afspraken ook bij andere lidstaten duurzaam worden geborgd.
Leg daarbij de nadruk op het bevorderen van financiële stabiliteit en transparantie, omdat dit voor Nederland als een van de weinige kredietwaardige donoren en garantstellers relevant is. Het risico bestaat namelijk dat er vaker een beroep op Nederland wordt gedaan als deze problemen niet worden opgelost.
Gebruik bevindingen uit Multilateral Organisation Performance Assessment Network (MOPAN)-rapporten en scorekaarten om deze zwakke punten systematisch te agenderen in boards en beleidsdialogen.
Dit kan door systematisch te publiceren over de economische verdiensten die Nederlandse bedrijven behalen via opdrachten en projecten van multilaterale organisaties. Maak dit inzichtelijk in scorekaarten en rapportages, en koppel het aan concrete voorbeelden van hoe Nederland invloed uitoefent binnen deze organisaties.
Breng daarnaast de coherentie tussen bilaterale en multilaterale samenwerking systematischer in kaart, door de multilaterale inzet expliciet te betrekken bij het Actieplan Beleidscoherentie voor Ontwikkeling.
