Tussen papier en praktijk

Evaluatie van het Nederlandse mensenrechtenbeleid in een veranderende wereldorde (2017-2022)

Resultaten – Evaluatie van het Nederlandse mensenrechtenbeleid

Mensenrechten vormen al decennialang een belangrijk onderdeel van het Nederlandse buitenlandbeleid. De inzet hiervoor is verankerd in de grondwet en dient het nationale belang. De internationale context waarbinnen het beleid wordt uitgevoerd is echter steeds uitdagender geworden. Nederland krijgt ook vaker het verwijt met twee maten te meten en de mensenrechtendoelen op selectieve wijze na te streven. IOB evalueerde de uitvoering van het mensenrechtenbeleid in de periode 2017–2022.

De evaluatie richtte zich op de Nederlandse inzet in verschillende multilaterale organisaties, de financiële en diplomatieke inspanningen om mensenrechten in andere landen te bevorderen en de manier waarop mensenrechten waren verankerd in het bredere buitenlandbeleid. Daarnaast onderzocht IOB hoe Nederland inspeelde op de verslechterde internationale context en de organisatiecapaciteit van het ministerie van Buitenlandse Zaken om het beleid op een effectieve manier uit te voeren.

Achtergrond

De Nederlandse grondwet verplicht de overheid om zich in te zetten voor de internationale rechtsorde en daarmee ook mensenrechten te bevorderen. Nederland heeft de afgelopen decennia op dit terrein een internationaal profiel en expertise opgebouwd. Opeenvolgende kabinetten waren het erover eens dat deze inspanningen niet alleen moreel wenselijk waren, maar ook het nationale belang dienden. Een democratische rechtsstaat en internationale spelregels waarbinnen mensenrechten zijn gewaarborgd, bieden immers een stevig fundament voor mondiale stabiliteit en welvaart. Als middelgroot en op de export gericht land is Nederland hierbij gebaat.

De internationale context waarbinnen Nederland het mensenrechtenbeleid uitvoert is de afgelopen jaren wel uitdagender geworden. Het aantal autoritaire regimes is fors toegenomen. Hierdoor staan burgerlijke en politieke mensenrechten wereldwijd onder druk. Ook worden internationale inspanningen om mensenrechten te beschermen steeds vaker afgedaan als ongewenste - westerse - inmenging.

Na de geëvalueerde periode hebben deze ontwikkelingen zich voortgezet. De terugblik in deze evaluatie is daarom tevens relevant voor de huidige Nederlandse inspanningen op het gebied van mensenrechten.

Onderzoeksvragen

Centrale vraag

In hoeverre heeft Nederland tussen 2017 en 2022 een effectieve en efficiënte bijdrage geleverd aan het realiseren van de beleidsdoelstellingen op het terrein van mensenrechten? Welke lessen kunnen hieruit worden getrokken?

De evaluatie is breed opgezet, om recht te doen aan het omvangrijke mensenrechtenbeleid dat tussen 2017 en 2022 via verschillende kanalen en aan de hand van diverse diplomatieke en financiële instrumenten is uitgevoerd. De hoofdvraag is uitgewerkt in vijf deelvragen.

Deelvragen

De eerste deelvragen richten zich op drie belangrijke onderdelen van het mensenrechtenbeleid:

In welke mate heeft Nederland in multilateraal verband bijgedragen aan internationale diplomatieke resultaten op de mensenrechtendoelen?
In hoeverre heeft de bilaterale diplomatieke en financiële inzet (vanuit het Mensenrechtenfonds) bijgedragen aan resultaten op de mensenrechtendoelen?
Hoezeer heeft de inzet op andere beleidsterreinen bijgedragen aan resultaten op de mensenrechtendoelen en hoe zijn negatieve effecten geadresseerd? Op welke wijze heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken gestuurd op het bevorderen van coherent beleid?

Daarnaast zijn twee deelvragen met een dwarsdoorsnijdend karakter opgenomen:

Extern: Hoe heeft Nederland ingespeeld op de verslechterende internationale context bij de keuze van de mensenrechtenprioriteiten en de uitvoering van het beleid?
Intern: Welke organisatiefactoren bij het ministerie van Buitenlandse Zaken bevorderden dan wel belemmerden de uitvoering van de mensenrechtendoelstellingen?

Visuele weergave van de IOB-evaluatie van het mensenrechtenbeleid

Conclusies

Hoofdconclusie

Nederland behoorde tijdens de geëvalueerde periode tot de kopgroep van landen die bijdroegen aan internationale afspraken over mensenrechten. Ondanks toegenomen tegenstand van autoritaire landen heeft Nederland met relatief bescheiden middelen aansprekende diplomatieke resultaten behaald op de prioritaire mensenrechtenthema’s in EU- en VN-verband.

Tegelijkertijd constateert IOB een kloof tussen ‘papier’ en ‘praktijk’.

In de landen waar Nederland actief was waren de effectiviteit en efficiëntie van de daadwerkelijke uitvoering van het mensenrechtenbeleid beperkter dan beoogd. Uit de evaluatie komen drie factoren naar voren die hieraan ten grondslag liggen:

De uitvoering van het beleid in de geëvalueerde periode was versnipperd over veel landen en thema’s. Anders gezegd: Nederland deed overal een beetje van alles.
De meeste beleidsinspanningen waren gericht op de korte termijn, zonder dat duidelijk was wat Nederland er op middellange termijn mee wilde bereiken.
De prioriteit die Nederland aan mensenrechten toekende in de samenwerking met andere landen was in de praktijk selectief en sterk afhankelijk van overige Nederlandse belangen.

IOB baseert deze hoofdconclusie op de volgende vijf deelconclusies. Een uitgebreide beschrijving hiervan is te vinden in het evaluatierapport.

Deelconclusies

Nederland heeft een effectieve diplomatieke bijdrage geleverd aan de totstandkoming van internationale afspraken op het gebied van mensenrechten. In de EU en VN behoorde Nederland tot de kopgroep van actieve landen op dit beleidsterrein. Daarentegen heeft Nederland minder aandacht gehad voor de uitvoering van deze diplomatieke resultaten in de praktijk.
De uitvoering van het mensenrechtenbeleid in andere landen was versnipperd, veelal gericht op de korte termijn en onvoldoende ingebed in een strategische aanpak. Dit beperkte de effectiviteit en efficiëntie van de inspanningen.
Nederland heeft in de periode 2017-2022 selectief ingezet op het bevorderen van coherentie tussen mensenrechten en andere beleidsterreinen van het buitenlandbeleid. De bereidheid varieerde om binnen de bredere betrekkingen met andere landen prioriteit te geven aan - en invloed aan te wenden voor - mensenrechten.
Bij de uitvoering van het mensenrechtenbeleid heeft Nederland de nadruk gelegd op de eigen beleidsprioriteiten. Nederland had echter weinig oog voor de prioritaire behoeften van de zuidelijke partnerlanden zelf en voor landspecifieke ontwikkelingen.
De twee belangrijkste organisatorische factoren die de beleidsuitvoering hebben bevorderd waren:
- de bereidheid van de politieke en hoog-ambtelijke leiding om zich persoonlijk voor mensenrechten in te zetten, en
- de externe netwerken die Nederland met maatschappelijke en diplomatieke actoren onderhield
Daarentegen vormde de snelle personeelsroulatie binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken een belangrijke beperkende factor. De strategische aansturing van de Nederlandse inzet in multilateraal verband stond in schril contrast met het gebrek aan aansturing van de mensenrechteninspanningen in andere landen.

Brandende kaarsen met camera's erbij nadat een videojournalist is vermoord — Fotojournalisten branden kaarsen na de moord op een videojournalist die verslag deed van een protest in Rio de Janeiro

4 mensen staan naast elkaar op straat. Een ervan houdt een kartonnen bord vast met de tekst Every human has rights — Groep mensen die betoogt voor mensenrechten in New York

Het beeld van de Mensenrechtentulp: een Nederlandse prijs voor mensenrechtenverdedigers — De Mensenrechtentulp: een Nederlandse prijs voor mensenrechtenverdedigers

Aanbevelingen

Op basis van de hierboven besproken conclusies komt IOB tot aanbevelingen voor de drie hoofdonderdelen van het mensenrechtenbeleid die centraal staan in deze evaluatie: de multilaterale inzet, de bilaterale diplomatieke en financiële inspanningen, en beleidscoherentie.

Stuur Nederlandse ambassades gerichter aan om de uitvoering van internationale mensenrechtenrichtlijnen en de inzet van de bijbehorende instrumenten te bevorderen en te monitoren. Opties hiervoor zijn onder meer:
- een beknopt handboek voor ambassades waarin voor de prioritaire thema’s staat toegelicht welke multilaterale instrumenten kunnen bijdragen aan hun mensenrechteninspanningen
- heldere instructies aan ambassades met implementatierichtlijnen van eenmaal aangenomen (prioritaire) multilaterale resoluties, actieplannen, verklaringen en instrumenten
- een opdracht aan ambassades om in hun jaarplannen en jaarverslagen expliciet in te gaan op de uitvoering van relevante multilaterale richtlijnen en instrumenten
- een opdracht aan ambassades om de uitvoering van Nederlandse aanbevelingen aan (prioritaire) landen in het kader van de Universal Periodic Review gericht te ondersteunen en te monitoren
Behoud voldoende mensenrechtencapaciteit op ambassades en investeer in de kennis van ambassademedewerkers over de multilaterale instrumenten. Zorg ervoor dat uitgezonden diplomaten die verantwoordelijk zijn voor de mensenrechteninzet op ambassades langer op hun post werken en dus niet elke twee jaar roteren.
Breng in verschillende themacoalities de Nederlandse capaciteitsinzet voor internationale normstelling meer in evenwicht met het bevorderen van de daadwerkelijke toepassing van deze normen in de landenpraktijk.
Onderstreep in EU-verband de noodzaak van een operationele vertaalslag van overkoepelende beleidskaders en richtlijnen op het gebied van mensenrechten naar landspecifieke strategieën. Pleit voor actiegerichte plannen met heldere doelstellingen en interventiestrategieën die per land in samenwerking met nationale en internationale partners worden opgesteld en uitgevoerd. Laat de voortgang door onafhankelijke externe partijen monitoren.
Behoud de capaciteit om de leidende rol te kunnen handhaven die Nederland in VN-verband speelt bij resoluties gericht op het tegengaan van straffeloosheid in specifieke landen. Houd hierbij vast aan het kernbegrip ‘accountability voor alle partijen’ en voorkom een selectieve inzet. Beperk het aantal themaresoluties waar Nederland in de VN-Mensenrechtenraad met prioriteit op inzet.

Breng geografische focus aan door het aantal partnerlanden te beperken op basis van een analyse van mensenrechtentrends (‘de vraagkant’), en de Nederlandse invloed/expertise in een land (‘de aanbodkant’). Behoud voldoende flexibiliteit om in te spelen op onvoorziene ontwikkelingen.
Beperk het aantal thema’s waar Nederland met prioriteit op inzet tot maximaal drie per land. Speel hierbij ook in op contextspecifieke thema’s die niet onder de Nederlandse prioriteiten vallen.
Definieer voor de uitvoering van het mensenrechtenbeleid eerst het wat: de middellangetermijn-doelstellingen voor de prioritaire partnerlanden. Wees hierin realistisch, gezien de neergaande trends op veel thema’s. Maak daarna een expliciete uitwerking van het hoe: de invloed en beleidsinstrumenten die Nederland hiervoor in samenwerking met nationale en internationale partners kan en wil aanwenden. Betrek mensenrechtenexperts bij het opstellen en uitvoeren van deze strategische aanpak.
Vergroot de effectiviteit en efficiëntie van de financiële inzet door:
- verschillende fondsen met deels overlappende doelstellingen samen te brengen in één budget ‘Mensenrechten, Democratie en Internationale Rechtsorde’, of door
- overlap tussen de thematische doelstellingen van deze fondsen te voorkomen
Voor het realiseren van de doelstellingen van het Nederlandse mensenrechtenbeleid is een sterk maatschappelijk middenveld belangrijk. Versterk daarom nationale mensenrechtenorganisaties in prioritaire landen. Bied meerjarige en flexibele steun met aandacht voor de capaciteitsversterking van deze organisaties. Behoud enige ruimte voor een beperkt aantal kortlopende innovatieve pilots.
Een contextsensitieve uitvoering van het mensenrechtenbeleid vereist aansturing vanuit een specifiek landenperspectief. Zorg daarom voor een sterke rol voor ambassades en landenteams in de prioriteitstelling, het ontwikkelen van beleid en de besluitvorming over de inzet van financiële middelen.

Werk in de meerjarenlandenstrategieën concreter uit welke mogelijkheden er zijn om via andere beleidsterreinen mensenrechten te beschermen en te bevorderen en versterk daarmee de strategische sturing op beleidscoherentie. Maak daarnaast duidelijk hoe Nederland negatieve mensenrechteneffecten van andere beleidsprioriteiten voorkomt en adresseert.
Migratie en mensenrechten
- Laat voor elk migratiepartnerschap dat Nederland op eigen titel of in multilateraal verband sluit een risicoanalyse uitvoeren van de mogelijke effecten op de rechten van mensen op de vlucht.
- Neem in elk migratiepartnerschap duidelijke waarborgen en concrete criteria op voor de naleving van mensenrechten, zoals de toegang tot humane en veilige opvang.
- Laat de naleving van gemaakte afspraken op het gebied van mensenrechten door een onafhankelijke externe partij monitoren en maak deze rapportages openbaar.
- Verbind consequenties aan de migratiesamenwerking met landen wanneer de bescherming van mensenrechten tekortschiet.
Handelsbevorderingsinstrumenten en mensenrechten
- Agendeer mensenrechten tijdens handelsmissies consequent bij de economische consultaties met autoriteiten van een land waar sprake is van grote risico’s op schending van mensenrechten.
- Bied bedrijven die deelnemen aan handelsmissies naar hoog-risicolanden standaard uitgebreide voorlichting aan over de mensenrechtensituatie en de risico’s op mensenrechtenschendingen. Maak zowel in aanloop naar als tijdens dergelijke missies gebruik van de expertise van maatschappelijke organisaties en andere externe deskundigen.
- Stel openbaarmaking van de MVO-zelfscan van individuele bedrijven als voorwaarde voor deelname aan handelsmissies naar hoog-risicolanden. Dit verzwaart de rapportagelasten voor bedrijven niet, aangezien het invullen van de zelfscan een al bestaande verplichting is. Het vergroot wel de transparantie over de manier waarop maatschappelijke risico’s zijn geïdentificeerd en worden aangepakt. Ook de recent aangenomen EU-richtlijn (2024) ‘Corporate Sustainability Due Diligence’ benadrukt het belang van transparantie.
- Verhoog vanuit het ministerie van Buitenlandse Zaken de mensenrechteninzet wanneer de overheid via handelsinstrumenten betrokken raakt bij omvangrijke economische projecten in hoog-risicolanden. Stuur gerichter op beleidscoherentie en ondersteun hiermee maatschappelijke organisaties die bijdragen aan het beschermen van de rechten van mensen die in een projectgebied wonen en/of werken.
- Onderzoek de juridische mogelijkheden om de mensenrechten-effectanalyses (en de plannen om deze risico’s aan te pakken) openbaar te maken voor projecten in hoog-risicolanden die de overheid ondersteunt met een exportkredietverzekering. Dit vergroot de transparantie voor lokaal belanghebbenden, conform de VN-richtlijnen voor Bedrijfsleven en Mensenrechten én het dient een publiek belang. Aangezien het geen bedrijfsgevoelige informatie betreft, benadeelt openbaarmaking de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven niet.
Ontwikkelingssamenwerking en mensenrechten
- Versterk de samenhang tussen de beleidsinzet voor burgerlijke en politieke rechten (vanuit het ministerie van Buitenlandse Zaken) en sociaal-economische rechten (vanuit Ontwikkelingshulp). Geef hiermee tevens gerichter vorm aan de ambitie om de samenwerking met zuidelijke partnerlanden te intensiveren.
- Maak binnen directies actief op het gebied van ontwikkelingshulp voldoende capaciteit vrij om deze koppeling met de mensenrechteninzet concreet vorm te geven. Institutionaliseer de samenwerking tussen deze directies en de verantwoordelijke directie voor mensenrechten.

Beleidsreactie & Periodieke rapportage 'Versterkte internatiomale rechtsorde'

Evaluatie van het Nederlandse mensenrechtenbeleid – Tussen papier en praktijk

IOB heeft het Nederlandse internationale beleid geëvalueerd op het gebied van mensenrechten. De evaluatie richt zich op de ...

Rapport | 11-02-2025