Het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken steunt al jaren meerdere programma’s die zich richten op het aanpakken van jeugdwerkloosheid in ontwikkelingslanden. Wat daarbij het beste werkt en het meest effectief is, is niet altijd goed te achterhalen. Een systematische review die in 2017 is gepubliceerd over de resultaten die waren geboekt door op jongeren gerichte, actieve arbeidsmarktprogramma's (ALPM’s) verschafte hierin meer inzicht. Sindsdien is er veel nieuw onderzoek op dit terrein beschikbaar gekomen. Daarom is de eerdere review nu geactualiseerd.
Doel van de systematische review en meta-analyse
Deze actualisering van het onderzoek is gedaan door onderzoekers van de International Labour Organization en de Wereldbank. Zij keken naar de doeltreffendheid van op jongeren gerichte ALPM’s: in hoeverre slagen deze erin om de arbeidsmarktresultaten van jongeren te verbeteren? Het onderzoek synthetiseert empirisch bewijs van de afgelopen drie decennia uit impactevaluaties van dergelijke programma’s.
Belangrijkste kenmerken van het reviewproces
Dat er de afgelopen jaren zoveel meer impactevaluaties van werkgelegenheidsprogramma's voor jongeren zijn gedaan, heeft geresulteerd in een uitgebreide database. Daaruit zijn uiteindelijk 228 rapporten geselecteerd. Dit zijn studies die op een betrouwbare manier inzicht verschaffen in de effectiviteit van meer dan 170 programma’s die zijn uitgevoerd om de arbeidsmarktresultaten van jongeren te verbeteren. Om te worden meegenomen, moesten deze studies zijn uitgevoerd tussen 1990 en 2022 en voldoen aan de volgende criteria:
- De studie moest onderzoek doen naar een ALMP dat specifiek gericht was op jongeren (waarbij de leeftijdscategorie van 15 tot 35 jaar breed werd toegepast) en dat was ontworpen om hun arbeidsmarktbeperkingen aan te pakken;
- De ALMP diende ten minste één van volgende interventies te omvatten:
- Skillstraining (buiten het formele onderwijssysteem). Bij skills ging het employability-vaardigheden zoals functie-specifieke technische vaardigheden, niet-technische, of zachte (kern)vaardigheden, zoals zelfmanagement, teamwork en communicatie, en digitale vaardigheden.
- Bevordering van ondernemerschap. Hierbij ging het om interventies zoals: bedrijfsadvies en/of mentorschap; verbeteren van zakelijke vaardigheden; verlenen van toegang tot markten en waardeketens; verstrekken van direct krediet of het vergemakkelijken van de toegang tot krediet; toegang tot geldelijke of in natura (start- of groei)subsidies; en micro-franchising initiatieven of mechanismen.
- Diensten voor arbeidsvoorziening, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen diensten die gericht zijn op advisering, arbeidsbemiddeling en financiële steun voor het zoeken naar werk.
- Loonsubsidies, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen programma's die de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid of de arbeids- of loonkosten verlagen en programma's die directe betalingen (subsidies) aan jongeren verstrekken.
- Gesubsidieerde programma's voor openbare werken en arbeidsintensieve openbare werkgelegenheidsprogramma's die jongeren directe, kortetermijn-werkgelegenheid bieden in infrastructuur-, socialeontwikkelings- of gemeenschapsprojecten, vaak in tijden van crisis.
- De studie diende verandering te meten in ten minste één belangrijke primaire uitkomst, namelijk:
Belangrijke primaire uitkomsten Onderzochte outcome measures ‘Waar werd naar gekeken?’ Werkgelegenheid Arbeidskans; werkloosheidskans; participatiegraad; gewerkte uren; werkloosheidsduur en kwaliteit van het dienstverband (contract, arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd, uitkeringen) Winst Inkomsten of inkomen; gezinsinkomen; verbruik; salaris of loon Bedrijfsprestaties Winst; verkoop; aantal werknemers of gecreëerde banen; kapitaal en investeringen; oprichting van een bedrijf; zakelijk overleven - De studie maakte een schatting van het causale effect van de interventie met behulp van een experimenteel of quasi-experimenteel evaluatieontwerp om counterfactual uitkomsten te identificeren in afwezigheid van de interventie.
In dit onderzoek wordt effectgrootte weergegeven in SMD – dit zijn gestandaardiseerde gemiddelde verschillen. Deze studie interpreteert effecten tussen tussen de 0 en 0,05 SMD als een klein effect. Een SMD tussen de 0,05 en 0,20 duidt op een gemiddeld effect, en een SMD tussen 0,20 en 1 op een groot effect.
Belangrijkste bevindingen
De belangrijkste bevindingen over de effectiviteit van ALMP's zijn hieronder samengevat. In de uitleg daarvan wordt specifiek aandacht besteed aan de resultaten in lage- en middeninkomenslanden en in hoge-inkomenslanden.
De review documenteert een statistisch significant positief effect van ALMP's in alle inkomensgroepen en uitkomstcategorieën van landen. De meta-review laat een totale effectgrootte van ALMP’s op werkgelegenheid zien van 0,08 SMD met een 95 procent betrouwbaarheidsinterval (CI) van 0,07-0,09 SMD.
ALMP's in landen met een hoog inkomen hebben een iets kleinere impact op de lonen of de kwaliteit van het werk dan ALMPs in lage- en middeninkomenslanden. De effectgrootte is 0,09 SMD (95 procent CI: 0,06-0,11 SMD) voor lage-inkomenslanden, 0,10 SMD (95 procent CI: 0,08-0,12 SMD) voor middeninkomenslanden en 0,06 SMD (95 procent CI: 0,04-0,08 SMD) voor landen met een hoog inkomen. Voor ALMP's uit Afrika geeft de studie een totale effectgrootte van 0,10 SMD (95 procent CI: 0,08-0,13 SMD).
Over het algemeen hebben interventies ter bevordering van ondernemerschap en skillstraining grotere effecten dan andere typen interventies. In lage- en middeninkomenslanden hebben interventies gericht op het bevorderen van ondernemersschap de grootste effecten, gevolgd door activiteiten op het terrein van arbeidsbemiddelings en skillstraining. Deze bevinding kan verband houden met een tekort aan banen in de particuliere sector, gaten in onderwijsstelsels en gebrekkige arbeidsmarktinformatie in lage en midden-inkomenslanden. In dergelijke contexten zijn jonge werknemers meestal werkzaam in de informele economie, hebben jonge werkzoekenden beperkte kennis van vacatures en hebben zij onvoldoende informatie over vacatures en loopbaantrajecten. Als het gaat om werkgelegenheidsresultaten, presteerden interventies die ondernemerschap bevorderen consistent beter dan interventies voor skillstraining. In lage- en middeninkomenslanden, zijn de effectgroottes van ondernemerschapsinterventies consistent positief en statistisch significant en in toenemende mate groot.
In hoge-inkomenslanden hebben interventies op het gebied van skillstraining juist de grootste impact in termen van betere arbeidsmarktresultaten. Loonsubsidies en openbare werken hebben gemiddeld slechts marginale effecten. Interventies op het gebied van ondernemerschap lijken minder doeltreffend dan skillstraining in hoge-inkomenslanden, hoewel de resultaten niet altijd statistisch significant zijn, waarschijnlijk vanwege te weinig observaties.
Hoe een ALMP-interventie wordt ontworpen en uitgevoerd, bepaalt mede hoe groot de arbeidsmarktresultaten zijn. Uitgebreide en veelomvattende programma’s hebben grotere effecten dan losse interventies in lage- en middeninkomenslanden.
In lage- en middeninkomenslanden zijn ALMP's die verschillende diensten aanbieden beter in staat om de vele beperkingen waarmee jongeren worden geconfronteerd aan te pakken. Dit effect is ook duidelijk en significant bij programma's die soft skills integreren. Een belangrijke factor in lage- en middeninkomenslanden lijkt te zijn dat ALMP's jonge werkzoekenden in staat stellen hun competenties en inzetbaarheid beter aan werkgevers kenbaar te maken. Interventies in deze landen zijn iets succesvoller wanneer programma's langer dan vier maanden duren. Een reden kan zijn dat jongeren in lage- en middeninkomenslanden te maken hebben met meer en verschillende (hoewel vaak onderling verbonden) arbeidsmarktbarrières. In hoge-inkomenslanden laten programma's met een looptijd van vier maanden of meer geen betere resultaten zien dan kortere programma's.
In hoge-inkomenslanden worden grotere effecten gerapporteerd voor interventies die alleen door publieke stakeholders worden uitgevoerd in vergelijking met interventies waarbij sprake is van publiek-private samenwerking. In lage- en middeninkomenslanden daarentegen hebben publiek-private partnerschappen grotere effecten. Hoewel dit resultaat minder consistent is, kan dit betekenen dat in ontwikkelingslanden dergelijke partnerschappen van belang kunnen zijn voor het bereiken van specifieke bevolkingsgroepen of het aanpakken van meerdere arbeidsmarktbeperkingen.
De effecten van ALMP’s zijn groter voor jongeren uit kansarme milieus, jonge vrouwen en deelnemers jonger dan 25 jaar, met name in lage- en middeninkomenslanden. Dit resultaat benadrukt de belangrijke rol die op jongeren gerichte ALMP's kunnen spelen bij het helpen van die jeugdgroepen die ernstig en onevenredig zijn getroffen door de COVID-19-crisis, en die meer geneigd zijn om informeel te werken of niet actief te zijn.
De bevinding suggereert dat interventies met een lokale of regionale reikwijdte beter kunnen worden aangepast aan specifieke uitdagingen waarmee jongeren op de arbeidsmarkt te maken hebben. Dit biedt perspectief voor gemeentelijke of regionale inspanningen om jeugdwerkloosheid aan te pakken, bijvoorbeeld door betere targeting- en outreachstrategieën.
Daarnaast is er een bemoedigende trend waargenomen in het opnemen van kosteninformatie en kosten-batenanalyses in impactevaluaties sinds het midden van de jaren 2010. Bijna driekwart van de beschikbare kosten-batenanalyses meldde dat de programmabaten de programmakosten overtroffen. De meeste van deze analyses betroffen interventies op het gebied van skillstrainingen. Meer aandacht is nodig voor het beoordelen van de kosteneffectiviteit van andere interventietypen. Tegelijkertijd vond deze systematische review beperkt bewijs voor de relatieve effectiviteit van interventiecomponenten of van de combinatie van verschillende interventietypen.