De afgelopen jaren is klimaatverandering een belangrijke kwestie in de ontwikkelingssamenwerking en het buitenlands beleid geworden. Nederland wilde arme landen bereiken en zich richten klimaatadaptatie. Heeft de Nederlandse hulp de beoogde landen bereikt? En welke sectoren en doelgroepen hebben daarvan geprofiteerd? Nederland heeft ook ODA gebruikt om private sector financiering te mobiliseren. In hoeverre waren die publieke middelen additioneel? En hoe moet klimaatfinanciering er in de toekomst uitzien? Deze evaluatie – onderdeel van een set onderzoeken over klimaatbeleid – geeft antwoord op die vragen.
Inleiding
Klimaatactie is een prominent en dringend onderwerp op de internationale agenda – zoals we zagen met het Parijs Akkoord – en klimaatfinanciering voor ontwikkelingslanden is een belangrijk instrument om actie te kunnen nemen. Nederland heeft zich verbonden aan het gezamenlijke doel om ontwikkelingslanden te steunen met ten minste 100 miljard US dollars per jaar vanaf 2020. Het wilde daarbij arme landen bereiken en zich richten klimaatadaptatie. Heeft de Nederlandse hulp de beoogde landen bereikt? En welke sectoren en doelgroepen hebben daarvan geprofiteerd? Nederland heeft ook ODA gebruikt om private sector financiering te mobiliseren, door publieke en private middelen te mengen (blended finance). In hoeverre waren die publieke middelen additioneel? En hoe moet klimaatfinanciering er in de toekomst uitzien: moeten donorlanden ODA gebruiken, klimaat in de hulp integreren of/en al hun beleid en financieringsstromen vergroenen? Deze evaluatie – onderdeel van een set onderzoeken over klimaatbeleid – geeft antwoord op die vragen.
Centrale vraag
Zijn de financieringsvormen in lijn zijn met de beleidsdoelen van het Nederlandse klimaatbeleid in de ontwikkelingssamenwerking? Daarbij komt ook de vraag op of de Nederlandse klimaatfondsen die private sector fondsen mobiliseren, additioneel zijn aan de markt.
Zandzakken om bebouwde omgeving te beschermen tegen overstroming, Jakarta, Indonesië.
Conclusies en aanbevelingen
1. Bereik van de Nederlandse Klimaatfinanciering
Overzicht van niet op het klimaat gerichte ODA, publieke klimaat-uitgaven en gemobiliseerde private klimaatfinanciering per jaar (2010-2019) in miljarden euro's. Noot: klimaatuitgaven in 2010 komen bovenop de ODA; voor de andere jaren vallen de uitgaven binnen de ODA.
Nederland schatte zijn eigen redelijke bijdrage (fair share) aan de internationaal toegezegde bijdrage voor ontwikkelingslanden op EUR 1,25 miljard per jaar vanaf 2020. In 2019 gaf het kabinet EUR 581 miljoen uit aan publieke klimaatfinanciering, wat EUR 752 miljoen vanuit de private sector mobiliseerde. Het totaalbedrag komt overeen de redelijke bijdrage doelstelling, vooral dankzij een toename van de gemobiliseerde private financiering.
Aanleg van afvoerkanalen in het zuiden van Bangladesh, ‘Enhancing Resilience Programme’.
Voldoende klimaatfinanciering voor lage-inkomenslanden is een aandachtspunt in het internationale klimaatdebat. Gezien de discussies en uitspraken van Nederlandse beleidsmakers, is het wenselijk dat minimaal 50% van de ODA-klimaatfinanciering in lage-inkomenslanden wordt besteed en dat minimaal 50% aan adaptatie wordt besteed. Nederland haalde dit ruimschoots in 2019, met een toewijzing van 60% van de publieke klimaatfinanciering aan lage inkomenslanden en 69% aan adaptatie.
Aanbeveling:
(1) Als de (nieuwe) minister de klimaatweerbaarheid wil vergroten en tegelijkertijd armoede wil bestrijden, zou de huidige nadruk op lage-inkomenslanden en financiering voor adaptatie moeten worden gehandhaafd.
Zonne-energie project Baynouna (FMO), Jordanië
Van de Nederlandse publieke klimaatfinanciering in 2019 ging 23% van de uitgaven naar activiteiten die private financiering mobiliseerden; 77% ging naar activiteiten die geen private financiering mobiliseerden. De activiteiten die private financiering mobiliseerden richtten zich meer op mitigatie (hernieuwbare energie) en op middeninkomens landen dan activiteiten die geen private financiering mobiliseerden.
Aanbeveling:
(2) Als de nieuwe minister de omvang van de gemobiliseerde private sector klimaatfinanciering wil optimaliseren, dan kan zij of hij publiek-private financiering blijven gebruiken. Echter, het maximaliseren van de impact van klimaatactie, en niet zozeer het maximaliseren van het bedrag, zou daarin de belangrijkste overweging moeten zijn.
Bodem- en waterbeheer met plasticfolie, bij Surakata, Indonesië
De portfolio van activiteiten in 2016-2019 laat een combinatie zien van financiering voor adaptatie, grotendeels in de water- en landbouwsector, en financiering voor mitigatie, grotendeels in hernieuwbare energie. Nederland ondersteunt dus zowel adaptatie als mitigatie, onder andere door klimaat te integreren in activiteiten die andere ontwikkelingsdoelen dienen (mainstreaming).
De gegevens over klimaatfinanciering bij ontwikkelingssamenwerking zijn gefragmenteerd. Er is niet een enkele databank of informatiebron die een volledig overzicht geeft van de Nederlandse klimaatfinanciering, uitgesplitst naar land, onderscheid makend in adaptatie en mitigatie, inclusief de gemobiliseerde private sector financiering.
Aanbeveling:
(3) Buitenlandse Zaken zou een transparantere, meer volledige databank over klimaatfinanciering kunnen opzetten; of elk geval kunnen vaststellen welk systeem daarin kan voorzien. De beste manier zou een beter gebruik van het IATI systeem kunnen zijn.
De doelgroepen uit de beleidsstukken (zoals vrouwen, armen en boeren) worden niet consequent opgenomen in het ontwerp, de goedkeuring en de monitoring van projecten, noch in de rapportage. Met name gender wordt in het ontwikkelingsbeleid en in de opzet van programma’s wel als een prioriteit aangemerkt, maar aandacht voor gender wordt zelden in evaluaties aangetoond en niet consequent in projecten geïntegreerd.
Aanbeveling:
(4) DGIS zou duidelijk beleid voor klimaatfinanciering moeten formuleren om de beoogde doelgroepen te bereiken en dit operationaliseren. Beleidsmakers zouden duidelijke doelstellingen moeten formuleren, met indicatoren voor de opzet en goedkeuring van projecten.
2. De additionaliteit van ODA in publiek-private financiering voor klimaat
Voor deze studie hebben we een conceptueel kader ontwikkeld dat onderscheid maakt tussen de verschillende stadia die een geslaagd project o.g.v. private sector ontwikkeling kan doorlopen: van innovatieve ideeën (nieuwe producten of nieuwe markten) met een riskante businesscase, naar minder riskante businesscases, die geschikt zijn commercieel opgeschaald te worden (zie figuur).
We hebben drie categorieën projecten gevonden:
Projecten met innovatieve ideeën met een onzekere businesscase, overtuigen dat de private sector daar nog niet bij betrokken is vanwege de vele onzekerheden.
Projecten met een vrijwel commercieel levensvatbare businesscase die behoefte hebben aan financiële producten (leningen of eigen vermogen) kunnen aantonen dat de commerciële sector die niet biedt.
Er is echter een categorie projectvoorstellen tussen de twee andere in: ze zijn niet erg innovatief en het is ook niet duidelijk dat er geen commerciële financiering beschikbaar is. Daar kan niet worden aangetoond dat er sprake is van additionaliteit.
Aanbevelingen:
(5) Het ministerie, de uitvoerende agentschappen en fonds- en programma managers zouden de projecten in drie categorieën moeten indelen: (i) innovatief met een onzekere businesscase, (ii) nagenoeg commercieel levensvatbaar, en (iii) een tussencategorie.
(6) Zij kunnen vervolgens de additionaliteit van projectvoorstellen voor deze verschillende categorieën op basis van verschillende sets van criteria beoordelen.
(7) Het belang van de additionaliteitscriteria hangt ook af van de sector en de context.
Idealiter beweegt een initiatief van links naar rechts: van een innovatief idee naar een commercieel project dat klaar is om opgeschaald te worden. In de praktijk bieden de instrumenten echter onvoldoende steun bij deze overgang van innovatie naar commerciële opschaling.
Aanbevelingen:
(8) DGIS zou een overkoepelende strategie voor private sector ontwikkeling moeten opstellen, waarin de theorie verwerkt wordt dat projecten moeten evolueren van (i) innovaties die door hoog-concessionele programma’s worden gesteund naar (ii) commerciële opschaling die door minder concessionele fondsen wordt gesteund, naar (iii) een exit met volledig commerciële investeringen.
(9) DGIS en de agentschappen zouden moeten bespreken hoe de kloof tussen niet-revolverende programma’s om innovatie te ondersteunen enerzijds, en revolverende fondsen anderzijds, overbrugd kan worden.
(10) DGIS zou, in overleg met de belangrijkste agentschappen, kunnen besluiten dat bestaande financiële instrumenten moeten worden aangepast, of dat aanvullende instrumenten moeten worden opgezet.
Niet elke klimaatactie kan met publiek-private financiering worden ondersteund. Tijdelijke publiek-private financiering vult een niche tussen projecten die commercieel gefinancierd kunnen worden en projecten die langdurige overheidssteun nodig hebben.
Aanbevelingen:
(11) DGIS en de uitvoerende agentschappen zouden een toetsingskader moeten ontwikkelen dat helpt bij beslissingen over het type financiering voor klimaatactie: volledig publieke financiering, langdurige subsidies, tijdelijke hoog-concessionele publiek-private financiering, laag-concessionele publiek-private financiering, of volledig commerciële financiering.
(12) DGIS zou meer aandacht moeten besteden en prioriteit moeten geven aan het verbeteren van het ondernemingsklimaat (het beleid en markt-falen) voor investeringen in klimaat.
3. De toekomst van klimaatfinanciering
Volgens de toezeggingen in het kader van het Klimaatakkoord van Parijs en eerdere klimaatakkoorden, moet er op drie niveaus tegelijk worden gewerkt aan steun voor klimaatactie in ontwikkelingslanden. Deze presenteren we hier als drie gelijktijdige trajecten: (i) specifieke klimaatfinanciering voor ontwikkeling (ii) het integreren van klimaat in ontwikkelingshulp, en (iii) het afstemmen van al het beleid en alle financiering op klimaatdoelstellingen.
Drie trajecten om klimaatactie in ontwikkelingslanden te ondersteunen: (i) specifieke klimaatfinanciering, (ii) integreren van klimaat in ODA, en (iii) afstemming van al het beleid en alle financieringsstromen op klimaatdoelstellingen.
Grondwaterpomp, irrigatie van landbouwgrond, bij Pirozali, Bangladesh
Klimaatverandering verhoogt de kosten van ontwikkeling op de korte termijn. Overstromingen en droogte vereisen bijvoorbeeld aanvullende investeringen voor het verminderen van het risico op rampen, en investeringen in infrastructuur. Op de lange termijn voorkomen deze investeringen juist veel hogere kosten van adaptatie, herstel en wederopbouw. Door nu in hernieuwbare energie in ontwikkelingslanden te investeren, voorkom je dat later fossiele activa moeten worden afgeschreven en dat voor een duurdere energietransitie moet worden betaald.
Het ontbreekt aan een algehele inventarisatie van behoeften, op basis van landenplannen, waar men het internationaal over eens is. De UNFCCC is op dit moment bezig met een rapport over het bepalen van de klimaatfinancieringsbehoeften in ontwikkelingslanden, om de methodes hiervoor te verbeteren. Als klimaatactie zou uitgaan van de behoeften beschreven in de plannen van ontwikkelingslanden, dan zou ze meer gericht zijn op resultaten, in plaats van op financiële inputdoelen. Dat zou ook het zuidelijk eigenaarschap vergroten.
Aanbevelingen:
Bescheiden ambitieus kabinet:
(13) Ondersteun partnerlanden verder bij het opstellen van landenplannen en begrotingen voor klimaatactie. Het UNFCCC rapport over het bepalen van de financieringsbehoeften kan houvast geven voor de methodes. Een nieuw kabinet zou de landenplannen kunnen gebruiken voor besluiten over het Nederlandse budget en de toewijzing ervan.
(14) Gezien de enorme behoefte aan klimaatactie en het beperkte budget, moet men slimme keuzes maken om de ontwikkelingsimpact en klimaatimpact te maximaliseren. Landenplannen kunnen helpen bij het sturen op resultaten in plaats van op financiële inputdoelen.
Ambitieuzer kabinet:
(15) Buitenlandse Zaken kan actief bijdragen aan internationale discussies, waarbij nieuwe en ambitieuze doelen en streefcijfers voor klimaatfinanciering worden vastgesteld.
(16) Buitenlandse Zaken zou regeringen in ontwikkelingslanden kunnen steunen met technische assistentie en analyse bij het opstellen van landenstrategieën, waarin de drie trajecten mee worden genomen (specifieke klimaatfinanciering, integreren van klimaat in ODA, en beleidscoherentie).
Paris Agreement. World leaders at the, COP 21, Paris 2015
Een van de drie trajecten is specifieke klimaatfinanciering toewijzen voor ontwikkelingslanden. In UNFCCC werd een collectief doel afgesproken van EUR 100 miljard voor ontwikkelingslanden per jaar, vanaf 2020 – maar er zijn verschillende opvattingen over wat klimaatfinanciering inhoudt. De huidige publieke klimaatfinanciering is ook niet ‘nieuw en additioneel’ ten opzichte van vroegere ontwikkelingshulp. Dit heeft geleid tot kritiek. Partijen bij de UNFCCC zijn van plan een besluit te nemen over een nieuw streefbedrag voor klimaatfinanciering vanaf 2025.
Aanbevelingen:
Bescheiden ambitieus kabinet:
(17) Als het instemt met het nieuwe streefbedrag voor donorlanden, kan het kabinet binnen het bestaande budget voor ontwikkelingshulp een bedrag voor klimaatfinanciering reserveren, in lijn met zijn toezeggingen en ambities, dat als een redelijk aandeel (fair share) kan worden beschouwd.
Ambitieuzer kabinet:
(18) Het nieuwe kabinet zou nu al zijn klimaatfinanciering voor ontwikkelingslanden flink kunnen verhogen, vooruitlopend op zijn fair share in het nieuwe internationale financieringsdoel voor de periode na 2025.
(19) Het kabinet zou nu al kunnen beginnen met het reserveren van ‘nieuwe en additionele’ klimaatfinanciering voor ontwikkelingslanden. Dit kan door het toewijzen daarvan bovenop het reguliere budget voor ontwikkelingssamenwerking (ODA) – of door het huidige ODA budget te verhogen.
Akkers in een parklandschap met de boom Faidherbia albida, Niger
Het tweede traject is het afstemmen van alle ontwikkelingshulp op de klimaatdoelstellingen van Parijs. Ontwikkelingsactiviteiten kunnen ‘klimaatrelevant’ zijn, ze kunnen ‘klimaatbewust’ zijn (geen schade berokkenend), en ze kunnen ‘klimaatblind’ zijn. Op dit moment is een aanzienlijk deel van de Nederlands hulpactiviteiten klimaatrelevant, maar we hebben niet geëvalueerd of de andere activiteiten negatieve effecten op het klimaat hebben.
Aanbevelingen:
Bescheiden ambitieus:
(20) Het ministerie zou nog meer moeite kunnen doen om het gehele budget voor ontwikkelingssamenwerking en de portfolio af te stemmen op doelstellingen op het gebied van klimaat en op internationale verplichtingen. Alle Nederlandse ontwikkelingshulp zou op zijn minst moeten voorkomen dat de negatieve effecten van klimaatverandering worden versterkt: klimaatbewust, richt geen schade aan.
Ambitieuzer:
(21) Door extra inspanningen kan een aanzienlijk deel van de hulp goed doen (klimaatrelevant zijn), of door klimaatverandering te mitigeren, of door kwetsbare groepen te helpen zich aan te passen.
(22) Als armoedebestrijding een centrale doelstelling blijft, zal het integreren van adaptatie in ontwikkelingsprogramma’s, bijvoorbeeld in de landbouw, een hoofddoel moeten blijven.
(23) In elk geval is het belangrijk de ‘klimaatslimheid’ en het klimaateffect van activiteiten te verbeteren, vooral bij klimaatadaptatie. Naast klimaat-markers zouden beleidsmakers klimaatrelevante indicatoren, nulwaarden en streefwaarden moeten gebruiken om klimaatimpact te meten en bereiken.
Het Klimaatakkoord van Parijs roept ertoe op al het beleid en alle geldstromen af te stemmen op de klimaatdoelen, ook buiten ontwikkelingssamenwerking. Regeringen kunnen de betrokkenheid van bedrijven bevorderen en het ondernemersklimaat verbeteren voor ‘groene’ investeringen in ontwikkelingslanden. Deskundigen en critici roepen regeringen op incoherenties aan te pakken in het beleid die klimaatverandering verergeren. Het afstemmen ofwel ‘vergroenen’ van al het beleid zal invloed hebben op alle geldstromen, waaronder private stromen – die trouwens veel groter zijn dan ontwikkelingshulp.
Aanbevelingen:
Bescheiden ambitieus kabinet:
(24) Een nieuw kabinet zou het internationale beleid dat direct van invloed is op ontwikkelingslanden kunnen afstemmen op zijn klimaatdoelstellingen – zoals de steun aan Nederlandse bedrijven in het buitenland. Het afbouwen van directe steun aan de fossiele brandstoffensector (zoals gepland) is een eerste stap.
(25) Daarnaast kan het kabinet innovatie in klimaatrelevante technologie blijven ondersteunen, net als het ondernemingsklimaat voor de private sector in ontwikkelingslanden.
Ambitieuzer:
(26) Een nieuw kabinet kan beleidscoherentie verder bevorderen door incoherenties aan te pakken in het binnenlandse beleid, van Nederland en de EU, zoals op gebied van handel en landbouw.
(27) Voor een zo groot mogelijke impact zou het accent moeten verschuiven van het mobiliseren van financiering door bedrijven, naar het aansporen van hele sectoren om de private financiering te vergroenen. Dit betekent nieuw of aangepast beleid en regelgeving, en een groener fiscaal beleid.
(28) Een nieuw kabinet kan overwegen om de emissiehandel en de koolstofheffing te verbeteren, zodat niet-ODA inkomsten kunnen worden gebruikt om te investeren in wereldwijde klimaatactie. De regering zou ook nieuwe klimaatvriendelijke belastingen en tarieven kunnen invoeren, en wet- en regelgeving die klimaatonvriendelijke praktijken ontmoedigt (binnen de grenzen van de WTO en de EU, en in lijn met bijvoorbeeld de Green Deal).
Het informatie- en rapportagesysteem is niet perfect: niet alle gegevens over klimaatfinanciering worden uitgesplitst naar project en naar ontvangend land, en gemobiliseerde private sector klimaatfinanciering wordt zelfs op een nog algemener niveau gerapporteerd. Het ministerie van Buitenlandse Zaken speelt internationaal een actieve rol bij het UNFCCC rapport over methoden om de financieringsbehoeften van ontwikkelingslanden en bij het verbeteren van de rapportage.
Ontwikkelingslanden klagen over het gebrek aan transparantie over de steun voor klimaatactie in hun land. De ambities van die landen op gebied van klimaat staan in hun nationale plannen, met name in de nationaal vastgestelde klimaatdoelstellingen (Nationally Determined Constributions).
Aanbevelingen:
Bescheiden ambitieus kabinet:
(30) Buitenlandse Zaken kan haar eigen rapportage en verspreiding van gegevens verbeteren, zodat ontwikkelingslanden weten welke klimaatactie in hun land plaatsvindt. Hiervoor is betere toegang tot gegevens nodig, uitgesplitst naar project en naar land.
(31) Zodra ontwikkelingslanden nationale plannen hebben uitgewerkt, zoals NDC’s, kan Nederland, in dialoog met die regeringen, bepalen hoe zijn bijdragen daarin te passen. Hierdoor wordt ook het eigenaarschap van ontwikkelingslanden groter.
Ambitieuzer kabinet:
(32) Op een hoger ambitieniveau kan Buitenlandse Zaken zich actief inzetten voor meer transparantie in de rapportage van klimaatfinanciering, in het kader van de VN en de OESO.
(33) Buitenlandse Zaken zou ook een groter eigenaarschap van ontwikkelingslanden kunnen bevorderen: eerst het goede voorbeeld geven, en dan andere donoren aanmoedigen hun klimaatactie eveneens op de nationale plannen van die landen te baseren.
